Opinie | Ministers moeten weer de baas zijn op hun ministerie

Het meest pakkende voorbeeld van een falende overheid is wel de Toeslagenaffaire. De politieke verantwoordelijkheid lag en ligt bij de ministers en staatssecretarissen. Daaraan doen wij niets af. De verzuchting van Eric Wiebes (VVD), terugkijkend op zijn periode als staatssecretaris van Financiën, dat hij niet kon ontdekken wat hij had kunnen doen om dit te voorkomen, legt bloot dat degene die verantwoordelijk is geen greep had op de uitvoering. Dan is er iets fundamenteel mis. Verkiezingsprogramma’s zullen wel roepen om kwaliteitsverbetering van de overheid, maar als het nieuwe kabinet deze wil bereiken, is eerst een analyse nodig van wat er is fout gegaan en hoe de kwaliteit moet worden verbeterd.

Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw hebben drie ontwikkelingen ertoe geleid dat de politiek de greep op de uitvoering is kwijtgeraakt. Politici waren verantwoordelijk voor die ontwikkelingen en politici moeten nu de verantwoordelijkheid nemen voor verbetering.

Technocratisch

Het gaat om ontwikkelingen die hebben geleid tot een eenzijdig-technocratische ambtelijke dienst met te weinig oog voor maatschappelijke gevolgen van beleid en uitvoering. Maar ook te weinig oog voor de burgers en voor de plicht tot besturen overeenkomstig de normen van een democratische rechtsstaat.

Het gaat hierbij met name om de instelling in de jaren negentig (op verzoek van de Tweede Kamer) van de Algemene Bestuursdienst (ABD), die een roulatiestelsel voor de ambtelijke top en hoge ambtenaren invoerde. Daarbij kwam een uitvoering op afstand van de minister. Dat gebeurde mede door instelling van zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. Tot slot kwam er meer nadruk op efficiëntie en (proces)management.

Het doel van het rouleren van de ambtelijke top was dat de ambtelijke dienst meer oog moest krijgen voor samenhang in overheidsbeleid: departementale verkokering moest worden tegengegaan. De snelle roulering die de ABD invoerde, leidde tot topambtenaren die steeds voor korte tijd aan een ministerie zijn verbonden.

Er moet een einde komen aan overschatting van management

Afstand tussen verantwoordelijke minister en de uitvoering geeft spanning met de verantwoordelijkheid die de minister tegenover de volksvertegenwoordiging blijft dragen, maar die hij of zij door de geschapen afstand niet heeft kunnen nemen. Het begrip ‘zelfstandig bestuursor-gaan’ laat zich al helemaal niet rijmen met verantwoordelijkheid door een ander dan dit zelfstandige orgaan.

Toch blijft de minister verantwoordelijk. Hier ligt de oorzaak voor de verzuchting van Wiebes die niet kon ontdekken wat hij had kunnen doen om ongekend onrecht te voorkomen.

Afstand tussen beleid en uitvoering miskent bovendien dat wet- en regelgeving en uitvoering op elkaar afgestemd moeten worden ter voorkoming van onuitvoerbaarheid en ongewenste nevengevolgen.

De nadruk op efficiëntie en management verdringt gerichtheid op rechtmatigheid, evenwichtigheid, met oog voor maatschappij en burger. Begrotingsdiscipline en verantwoordelijkheid tegenover de belastingbetaler eisen zorgvuldige en efficiënte omgang met beschikbare middelen. Dit eist zorgvuldig beheer en doeltreffende inzet van mensen en middelen. Managementkwaliteiten in de ambtelijke top zijn daarbij onmisbaar, maar overdaad gaat ten koste van de kwaliteit en in het ergste geval van de rechtmatigheid van het overheidsoptreden.

Lees ook het interview met Bart Snels: Inspectie: hersteloperatie schaadt ernstig gedupeerden Toeslagenschandaal

Het gevolg van deze ontwikkelingen was dat de gedurende lange tijd op één ministerie gepokte en gemazelde ambtenaar niet meer bestaat. Bewindspersonen verloren daardoor een waardevolle adviseur. Aan de ambtelijke top kwam een manager die de organisatie efficiënt moet leiden. Vakbekwaamheid op het beleidsterrein waarop het ministerie zich beweegt – onderwijs, volksgezondheid, rechtsbescherming of waterstaat – werden niet meer van belang geacht voor de ambtelijke top. Tegen de tijd dat ze vertrouwd zijn geraakt met het beleidsterrein, moeten ze alweer vertrekken.

Aldus is een nieuw type topambtenaar ontstaan: een manager zonder affiniteit met de finesses van het terrein waarop het ministerie werkzaam is. Dit werd al eerder onderkend. De befaamde politiek analist Tom-Jan Meeus schreef in NRC Handelsblad (29/10/2015): „Topambtenaren ontwikkelden zich tot ambtelijke managers op afstand van politici. Onaanraakbaar in de eigen ruimte. Matig geïnteresseerd in het inhoudelijke verkeer met de Kamer.”

Beginselen

Al vele jaren pleit minister van staat Herman Tjeenk Willink voor bestuur in dienst van de beginselen van de democratische rechtsstaat. Om dat doel te bereiken menen wij dat de opbouw van de ambtelijke dienst moet worden hersteld. Vakdeskundigheid en beleidsaffiniteit bij de top moeten weer primair worden als selectiecriteria. De uitvoerende diensten moeten onder daadwerkelijke controle van de departementale top worden gebracht met daarboven de voor de uitvoering daadwerkelijk verantwoordelijke bewindspersonen.

Als dit niet gebeurt zullen uitvoerende overheidsdiensten dramatisch blijven ontsporen. Niet door onbekwaamheid of eigen tekortkomingen, maar omdat het juiste spoor door het beleid moet worden bepaald en de uitvoering daaraan gekoppeld moet zijn en niet op afstand daarvan. Het omgekeerde geldt trouwens ook: goed beleid kan slechts gevormd worden als het vertrouwd is met hoe het moet worden uitgevoerd. Beleid en uitvoering moeten op elkaar zijn afgestemd.

Om de vakbekwaamheid in de ambtelijke top op het terrein van het ministerie terug te brengen bevelen we aan om de frequentie van de roulatie te verminderen. Ook zou het goed zijn een sterkere band tussen de topambtenaar met het ministerie te creëren in plaats van met de ABD. Meer aandacht is ook nodig voor de maatschappelijke en politieke omgeving. Er moeten meer contacten zijn tussen beleid en uitvoering, een bewindspersoon moet voeling met de uitvoering hebben waarvoor hij of zij de verantwoordelijkheid draagt. De beleidstop van een ministerie moet de uitvoering kunnen bijsturen, mede om ontsporing te voorkomen. Dat houdt in dat er een einde komt aan de overschatting van management. Managementkwaliteiten moeten hulpmiddel blijven en geen beslissende factor zijn.