Kritiek op uitdijende bureaucratie is van alle tijden. De meest recente golf lijkt te zijn ingezet in 2024, toen politiek rechts opriep tot minder „verstikkende” en „beknellende” regels. Ook progressief Nederland lijkt inmiddels aan boord te zijn. Voor D66 is de maat nu ook vol: voor elke nieuwe regel moeten er twee weg, verklaarde partijleider Rob Jetten. Ook de Denktank 2040 pleitte recentelijk voor „De Grote Vereenvoudiging”, met drie hoofdletters. Met nieuwe verkiezingen op komst zullen het vast niet de laatste pleidooien zijn voor het schrappen van regels.
Maar wie het indammen van de bureaucratie enkel vertaalt naar het schrappen van regels, begrijpt niet goed wat die bureaucratie werkelijk is. Kees Verhoeven wees er recentelijk in NRC op dat de rol van de „maatschappelijke emotie en politieke cultuur” niet moet worden onderschat. Ik zou daar de rol van het ambtelijk apparaat aan toevoegen.
Orde in de chaos
Eerst was er chaos, beschreef Hesiodus een krappe dertig eeuwen terug. Gelukkig heeft de moderne mens een antwoord op die chaos gevonden: de bureaucratie. In de kern is die bureaucratie namelijk een poging om orde en voorspelbaarheid te scheppen waar willekeur en onzekerheid dreigen. Daar valt iets voor te zeggen, enige ordening is nodig als we onze moderne samenleving draaiende willen houden. En de meesten van ons zullen die ordening liever laten plaatsvinden op basis van regels en procedures die voor iedereen gelden, dan – om de grote bureaucratiedenker Max Weber te parafraseren – de willekeur van traditie of charisma (lees: de wil van koningen en populisten). Zo creëert bureaucratie voorspelbaarheid en zekerheid, ten koste van enige flexibiliteit.
Maar de Franse socioloog Michel Crozier zag, nog geen eeuw geleden, dat bureaucratie niet alleen een manier is om structuur aan te brengen: het komt ook voort uit angst. Bureaucratie is een manier voor de overheid om met de angst voor verantwoordelijkheid, verandering en mislukking om te gaan. Wie zich aan de regels houdt, kan immers niks fout hebben gedaan: wij vinden het ook vervelend, maar de procedures zijn gevolgd! De bureaucratie is daarmee een beschermende muur die enerzijds burgers behoedt voor tirannieke willekeur, maar ook de ambtelijke angst voor een onvoorspelbare wereld bedwingt.
Degenen die zich regelmatig in de publieke sector begeven zullen deze angst misschien herkennen. Bij gemeenten worden soms regels bedacht of toegeschreven aan wetgeving die juist, en vaak bewust, ruimte biedt. Privacywetgeving is hier een goed voorbeeld van: die biedt partijen de mogelijkheid om een afweging maken tussen het doel van gegevensverwerking en de rechten van burgers. In de praktijk komt het zelden tot zo’n afweging: ‘AVG zegt nee’ is een bekende slogan geworden in ambtelijk Nederland, en het eindstation van menig creatief idee.
Op een vergelijkbare manier kan goed bedoelde ‘ruimte voor de uitvoering’ juist tot onrust leiden. Dit werd zichtbaar toen gemeenten het Rijk vroegen om duidelijker voorschriften en meer uniformiteit in de brede ondersteuning die zij moeten bieden aan slachtoffers van de Toeslagenaffaire – een groep waarbij ambtenaren absoluut geen fouten (meer) willen maken.
Angst in het hoofd
Bureaucratie zit dus niet alleen in de regels zelf, maar ook in de hoofden van ambtenaren. Hoe groter de angst in het ambtelijk apparaat – angst voor boze burgers, voor de stemmen van deelbelangen, voor onvoorspelbare uitkomsten – hoe groter de ambtelijke behoefte aan houvast in de vorm van regels. En waar die regels nog niet bestaan, worden ze wel bedacht of opgesteld.
Het is belangrijk om deze angst niet meteen af te doen als een zwaktebod: deze is namelijk ook een reactie op de wereld om ons heen, en hoe die wereld verandert. Onder andere het uitvergroten van fouten in de media, de versterkte stemmen van deelbelangen en een toenemende onverdraagzaamheid bij burgers dragen begrijpelijkerwijs bij aan een grotere terughoudendheid en voorzichtigheid bij ambtenaren.
Nu zou ik kunnen oproepen tot meer lef bij ambtenaren, maar ik kijk liever naar het systeem waarin zij zich begeven. Zo bekeken kunnen politiek leiders, op nationaal maar vooral ook lokaal niveau, vaker uitspreken dat fouten van de overheid weliswaar vervelend, maar onvermijdelijk zijn – dat biedt wat ademruimte aan ambtenaren om hun werk te doen. Binnen de overheid doet men er goed aan om ambtenaren die bereid zijn risico te nemen meer te belonen. En als burgers kunnen we wellicht, binnen de grenzen van het redelijke, wat vaker fouten van de overheid accepteren.
Natuurlijk zijn er hinderlijke regels die broodnodige vooruitgang in de weg staan, en daar moeten we van af. Immers: zelfs regels waarvan al lang en breed is aangetoond dat ze niet effectief zijn, kunnen nog lang – zo niet oneindig – blijven bestaan (hallo Bedrijfsopvolgingsregeling!). Maar om onze bureaucratie weer op het juiste pad te krijgen is veel meer nodig dan het oppakken van een al dan niet figuurlijke kettingzaag.
Lees ook
Regeringscommissaris hekelt bureaucratische overheid: ‘Ambtenaren moeten zoveel nodeloze handelingen verrichten dat het wel fout móét gaan’
