Nieuwkomers zullen de Europese Unie opschudden

Jarenlang zat de deur stevig op slot. De boodschap van de Europese Unie aan landen die er ook bij wilden horen was: jullie zijn nog niet klaar. Maar nu de oorlog in Oekraïne het geopolitieke speelveld drastisch heeft opgeschud en in de EU het belang van uitbreiding weer doordringt, is de ongemakkelijke waarheid: de EU zélf is ook nog helemaal niet klaar.

Maar liefst negen landen willen in de komende jaren lid worden van de EU. Met de toetreding van Oekraïne, Moldavië, op termijn Georgië en zes Balkanlanden zou de Unie van 27 kunnen groeien naar 36 landen. Formeel staat ook Turkije nog op de lijst, maar daar praat niemand meer over.

De EU stelt enorme eisen aan nieuwkomers. Ze moeten zich vormen naar EU-model, duizenden pagina’s wetgeving overnemen en in de praktijk brengen. Noord-Macedonië moest zelfs zijn naam veranderen. De beloning is toegang tot een van de grootste en rijkste democratische clubs ter wereld en een kans om in korte tijd welvarender te worden. Het is ook een manier om je land te verankeren in een westers verband.

Dat toetredingsproces kost tijd – hoewel de schattingen over hoeveel tijd uiteenlopen van enkele jaren tot meer dan tien jaar. Hoe dan ook, de EU moet nu ook zelf aan de slag, om klaar te zijn op het moment dat de nieuwkomers klaar zijn. Het betekent een grondige verbouwing van de EU. Dat was bij eerdere uitbreidingsgolven in de jaren negentig en de jaren nul ook al zo. Deze week gaan de regeringsleiders om de tekentafel zitten om de contouren van de verbouwing te schetsen. Uitbreiding heeft onder andere gevolgen voor machtsverhoudingen, voor de verdeling van geld, voor de culturele samenstelling.

Hoeveel Commissarissen kan Europa aan?

Zo heeft bijvoorbeeld elk land nu recht op één Eurocommissaris. De leden van de Commissie behoren zich in te zetten voor het Europees belang, maar hoofdsteden zien het bemachtigen van een relevant Commissariaat als een zwaarwegende nationale kwestie. Niemand wil afgescheept worden met een Commissariaat voor meertaligheid. Is het met 27 landen al lastig om voor iedereen een geschikt werkterrein te vinden, met 36 is het helemaal de vraag hoeveel Commissarissen Europa aankan.

Er zijn twee oplossingen. De huidige EU-verdragen bieden al de mogelijkheid om het aantal posten in de Commissie te beperken en dus niet iedereen een vaste plek aan tafel te gunnen – maar welke regeringsleider gaat dat thuis verkopen? Een andere optie is om commissariaten te verdelen in A en B-Commissarissen. In de Commissie-Von der Leyen hebben vicepresidenten al een coördinerende functie, denk aan Frans Timmermans, die hoofdverantwoordelijk was voor de Green Deal.

Nog een lastige: besluiten bij unanimiteit. Het is een basisbeginsel in Brussel dat er net zo lang gezocht wordt naar consensus dat álle landen een besluit kunnen dragen en dus ook daadwerkelijk uitvoeren. Voordeel van die methode is dat ook de belangen van kleine landen aan bod komen. Nadeel is dat besluitvorming héél lang kan duren en besluiten kunnen verwateren door compromisvorming. Daar komt bij dat landen hun veto op oneigenlijke wijze kunnen gebruiken. Hongarije heeft de kunst van het dwarsliggen inmiddels geperfectioneerd door regelmatig besluitvorming in één dossier te blokkeren om concessies te krijgen in heel ander dossier. Met meer leden wordt het risico op blokkeer-landen groter. Op een aantal terreinen wordt daarom al besloten met gekwalificeerde meerderheid. Vraag is of dat niet voor meer kwesties, zoals op gebied van buitenlands beleid moet gelden.

Nog meer hoofdpijn over geld

Het is nu al een zevenjaarlijks hoofdpijndossier waaraan Europese politici tussentijds liefst niet denken. Maar met een uitdijende EU wordt Europa’s heetste aardappel zo mogelijk nog heter.

Inderdaad: dit gaat over geld, over de Europese meerjarenbegroting. Traditioneel wordt in die begroting eens in de zeven jaar vastgelegd hoeveel geld de Europese Commissie de komende jaren mag uitgeven en vooral waaraan. Het geld betalen de lidstaten grotendeels zelf, via een inleg gebaseerd op de grootte van hun economie. Een kleiner deel ‘int’ Brussel direct: douanegelden bijvoorbeeld, en tegenwoordig ook verschillende milieuheffingen.

Een groot deel van de begroting, circa een derde, gaat op aan landbouwsubsidies. Maar een vrijwel even groot deel ook aan zogeheten cohesiefondsen: geld dat wordt gebruikt om armere gebieden binnen de Europese markt een soort ‘opkontje’ te geven.

Hoe moet het met dat geld, als de EU straks een trits landen erbij krijgt die een stuk armer zijn dan de huidige? Nu al klagen rijkere lidstaten, Nederland voorop, steevast dat ze zogeheten ‘nettobetaler’ aan de EU zijn – een stuk meer bijdragen dan ze ervoor terugkrijgen. Maar volgens sommige schattingen die rondgaan in Brussel, zouden bij een uitbreidingsgolf zomaar álle bestaande EU-landen nettobetaler kunnen worden. Voor landen als Polen of Estland, die na hun aansluiting flink hebben geprofiteerd van EU-fondsen, is dat nogal een omschakeling.

De Financial Times berichtte over een interne berekening door de Raad voor de EU waarin wordt uitgegaan van 257 miljard euro extra die nodig is als de negen landen toetreden. Het zou ertoe leiden dat landen als Nederland fors meer moeten gaan bijdragen, maar ook dat een land als Tsjechië geen recht meer zou hebben op cohesiegeld. Sommige Oost-Europese lidstaten doen daar nu nog laconiek over. „Als je kijkt naar hoeveel we de afgelopen anderhalf jaar al aan steun naar Oekrane hebben gestuurd, zal het voor ons niet veel uitmaken”, zegt een hoge diplomaat.

Hoe dan ook zal Oekraïne een fors landbouwareaal toevoegen, van rond de dertig miljoen hectare – evenveel als Frankrijk en Duitsland samen. Zouden de bestaande hectarepremies voor Europese boeren gehandhaafd blijven, dan dreigen Oekraïense boeren straks de rest van de begroting leeg te tappen. Volgens Brusselse berekening zouden landbouwsubsidies in bestaande EU-landen met twintig procent dalen.

Landen die toch al van landbouwsubsidies af wilden, bijvoorbeeld Nederland, ruiken hier een kans om er straks voor eens en voor altijd mee af te rekenen. Maar het conflict over goedkoop graan dat Polen momenteel met Oekraïne uitvecht laat zien: boze boeren zijn ook in Oost-Europa een factor van belang. En hen zomaar landbouwgelden afpakken zal zonder meer tot onrust leiden.

De Oekraïense loodgieter

Opeens had iedereen in Frankrijk het over hem: de Poolse loodgieter. Rond de toetreding van tien nieuwe Oost-Europese landen in 2004, was hij een geliefd schrikbeeld van Franse politici. Want zonder maatregelen zouden goedkope arbeidskrachten massaal naar West-Europa afreizen en lokale werknemers verdringen.

Uiteindelijk kwamen die maatregelen er, en mochten inwoners van de nieuwe lidstaten pas vanaf 2011 echt vrijelijk rondreizen. Maar de vrees voor de uitwassen van arbeidsmigratie en oneerlijke concurrentie is nooit helemaal verdwenen. Een ‘race to the bottom’, waarbij goedkope arbeidskrachten worden weggeconcurreerd, is het schrikbeeld.

Dreigt zo’n scenario opnieuw, als er straks weer lidstaten bij komen waar de lonen fors lager liggen? Binnen de Europese Unie geldt traditioneel immers vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. En op de interne markt concurreert de goedkope Albaniër dan straks ook met de Nederlandse arbeider.

Op die grote Europese markt geldt die concurrentie ook de andere kant op. Toetreden tot de EU betekent ook dat je je eigen markt opent. En dus moeten armere nieuwkomers straks ook opboksen tegen traditionele krachtpatsers uit het westen. Bijvoorbeeld omdat Nederlandse ondernemers kansen ruiken, als ze toegang krijgen tot een nieuwe markt in Moldavië.

Een nieuwe pikorde

Bij alle ingewikkelde diplomatieke verhoudingen en verbondjes in de EU, speelt ook altijd een rol: wie zijn de grootste? Dat Duitsland en Frankrijk daarom traditioneel de meeste invloed kunnen uitoefenen spreekt vanzelf. Maar met een nieuwe uitbreidingsgolf verandert de rest van de rangorde wel.

Uitgaand van de bevolkingsomvang die Oekraïne had voor het uitbreken van de oorlog (ruim 43 miljoen), zou het het vijfde grootste EU-land worden – na Spanje en vlak voor Polen. Andere potentiële nieuwe lidstaten zijn vele malen kleiner, maar tellen toch op tot meer dan tien miljoen nieuwe EU-inwoners. En voeg je al die landen toe, dan kunnen ze gezamenlijk flink wat invloed uitoefenen. Ook voor een land als Nederland, dat na Brexit aan invloed won, betekent een uitbreidingsgolf: nadenken over hoe je niet te veel zakt in de pikorde.

Veel stemmingen in de EU verlopen op dit moment volgens zogeheten ‘gekwalificeerde meerderheid’, waarbij je een meerderheid hebt als tenminste 55 procent van de lidstaten met tenminste 65 procent van de inwoners je steunen. Diplomaten zijn aan het rekenen geslagen en tot de conclusie gekomen dat die formule op de schop moet. Een rapport van een denktank in opdracht van Duitsland en Frankrijk opperde onlangs over te gaan op een 60/60 verhouding, om te voorkomen dat kleine landen worden overvleugeld.

Nieuwe grenzen

De staatkundige kaart van Europa zal fors wijzigen. Na de Val van de Muur en de toetreding van voormalige Warschaupact-landen tot de Europese Unie en NAVO, bleef er in centraal Europa een strook landen over die tussen het Westen en Rusland ingeklemd ligt. Ze vormden als het ware een ‘buffer’. Na toetreding van Oekraïne en Moldavië en mogelijk op termijn zelfs Georgië, verdwijnt die strook ‘in-between-countries’. De EU krijgt dan een veel langere grens met Rusland en zijn vazalstaat Wit-Rusland.

De gevolgen daarvan zijn moeilijk te overzien. Grenst de EU straks aan een vriendelijk gestemd Rusland of aan een pariastaat die gerund wordt door de politieke nazaten van Vladimir Poetin en instructies ontvangt uit Beijing? En wat zal het effect zijn op migratieroutes? Wit-Rusland heeft al eens laten zien hoe je migranten kunt inzetten als ‘wapen’ door ze naar de EU-buitengrens te laten reizen.

Veel hangt hoe dan ook af van wanneer en op welke manier een einde komt aan Poetins oorlog in Oekraïne. De EU kan wel toetredingsonderhandelingen openen met een land in oorlog, maar kan een land in oorlog ook daadwerkelijk toetreden? Het EU-verdrag legt lidstaten de verplichting op elkaar in tijden van nood te hulp te schieten, al is dat in praktijk eerder een taak voor de NAVO. De EU-uitbreiding moet dus eigenlijk parallel verlopen met uitbreiding van het Atlantisch bondgenootschap en dat vereist weer een staakt-het-vuren of een vredesakkoord.

Een nieuw Europees centrum

Uitbreiding naar het oosten levert ook een nieuw middelpunt op. Geografisch gezien worden opeens Berlijn en Warschau centrale steden. EU-hoofdstad Brussel en EU-lidstaat van het eerste uur Nederland liggen dan opeens aan de rand. Werd het met Brexit al noodzakelijk voor Den Haag zich meer op het continent te richten, nu moet de blik nog verder naar het oosten. Wie zich nu in het centrum waant, ligt straks aan de periferie.

Geen Big Bang

Sommige uitdagingen zijn concreet, van andere kun je vooralsnog alleen de contouren zien. Machtsverschuivingen, discussies over geld en besluitvorming: ze staan wel allemaal garant voor politiek gekrakeel. De taak die Europa wacht is immens.

Er zijn twee lichtpuntjes. De EU heeft dit al eerder gedaan. Eerdere uitbreidingsgolven gingen ook gepaard met ingrijpende verbouwingen. Bovendien hoeft de uitbreiding niet voor alle landen in een keer en hoeft ook niet te betekenen dat alle landen meteen onderdeel gaan uitmaken van alle EU-projecten. De uitdaging kan in stukjes gehakt worden en in de tijd worden uitgesmeerd. Een land kan lid worden van de EU, maar nog niet meteen kwalificeren voor de euro of de Schengenzone. Zo bezien is tijd een vriend van de EU. Anderzijds maant de geopolitieke situatie juist tot spoed. Kan de EU het juiste tempo vinden?