Josep Borrell wil gemakzuchtig Europa wakker schudden

Het is de ochtend na de Russische inval in Oekraïne. Op het hoofdkwartier van de Europese diplomatieke dienst aan het Schumanplein in Brussel heeft EU-buitenlandchef Josep Borrell zijn staf bijeengeroepen. Hij heeft een plan. Hij wil Oekraïne wapens leveren.

Zijn medewerkers kijken elkaar aan. Wapens leveren? Aan een land in oorlog? Dat heeft de EU nog nooit gedaan! Zeggen ze. Dat kán helemaal niet. Zeggen ze.

Borrell wil dat EU-lidstaten wapens uit hun depots naar Oekraïne sturen en de rekening bij hem indienen. Het geld wil hij halen uit een potje voor wapenleveranties aan bevriende regeringen. Maar een poging de training van hoge Oekraïense militairen te financieren was in najaar 2021 nog door Duitsland en Italië tegengehouden.

Borrell houdt vol. De wereld is gisteren fundamenteel veranderd, zegt hij. Laten we dan 50 miljoen euro doen, oppert een medewerker aarzelend. Borrell wil méér. Hij wil een groots antwoord op een grote gebeurtenis.

Het wordt een half miljard.

In de ochtend van 25 februari 2022 zijn veel Europese politici op zoek naar de juiste reactie op de Russische agressie. Diplomaten in Brussel hielden rekening met een Russische operatie in de Donbas, niet met een frontale aanval op het hele land. „Er waren een paar mensen die onmiddellijk wisten wat ze moesten doen”, zegt Mathieu Segers, hoogleraar Europese Integratie in Maastricht. „Eén van hen was Josep Borrell.”

Borrell bleek met zijn voorstel de ernst van de invasie op waarde te hebben geschat – zozeer dat de EU tien maanden later 3,1 miljard uitgegeven heeft aan wapens voor Oekraïne. De lidstaten moeten inmiddels zelfs geld bijstorten in het fonds, omdat de bodem in zicht is.

Borrell vertelt er graag over. „De Europese Unie ontwikkelt zich nu eenmaal schoksgewijs”, zegt hij half december in een gesprek met journalisten in Engels dat bijna verdrinkt in zijn Spaanse accent. „Wat gisteren echt onmogelijk was, is vandaag heel logisch.” Aan zijn lachje lees je af dat hij die schokken in de Europese ontwikkeling koestert.

Onmogelijke klus

Poetins oorlog heeft Borrells manier van doen ingrijpend veranderd. „Hij verscheen op het toneel als stoethaspel in de diplomatie, maar wat hij dit jaar op de mat legt, is indrukwekkend”, zegt Segers. „Hij is een té afwachtende politicus voor een veel te belangrijke post, maar in de oorlog heeft hij de zaken goed aangepakt”, oordeelt VVD-Europarlementariër Bart Groothuis, die vaak de degens met hem kruist. „Hij heeft wel goede ideeën, maar hij kan zó onhandig zijn”, zegt een EU-diplomaat.

Wie is de man die bekend stond als brekebeen, maar op het moment suprême wist wat hem te doen stond?

Eerst iets over Borrells baan. Zijn functie heet voluit ‘Hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid’. Hij is voor de EU de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie ineen. Hij bestuurt een diplomatiek netwerk van een kleine 140 posten. Hij heeft met veel machtscentra rekening te houden: Borrell moet luisteren naar 27 lidstaten, die ook nog eens bij unanimiteit moeten beslissen. Tegelijk is hij vice-president van de Europese Commissie. Én hij moet het leiderschap over het EU-buitenlandbeleid delen met Commissievoorzitter Ursula von der Leyen en de voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel. De twee Europese chefs begeven zich maar wat graag op Borrells terrein omdat het Europese optreden in de wereld nu hét thema is in Brussel – wie ambitie heeft, kan dat domein niet links laten liggen.

Eigenlijk is het een onmogelijke klus – en veel lidstaten vinden dat wel fijn: de ‘HV/VP’, zoals hij in de Brusselse bubbel heet, mag niet té machtig worden. Zeker de grote landen, zoals Frankrijk en Duitsland, vinden dat. Als de ministers van Buitenlandse Zaken van de G7 elkaar ontmoeten, landt in het gastland het ene regeringsvliegtuig na het andere. Borrell reist commercieel. Een eigen EU-vliegtuig voor hem is politiek-publicitair ondenkbaar, maar het tekent ook de verhoudingen.

Borrell is er eigenlijk niet de man naar om behoedzaam te manoeuvreren in een wereld vol gevoeligheden. Hij is 75, bezig aan zijn laatste baan. „Dat is bevrijdend, hij is niet bang om risico’s te nemen”, zegt een naaste medewerker. „Hij is een politiek dier, een vechter.” Hij wil ook overal bij betrokken worden, kan niets loslaten. „Hij wil álles lezen, alles weten”, zegt een diplomaat. „Hij is niet van de generatie politici die twintig jaar geleden opkwam en die niets moest hebben van details.” Hij legt ook graag dingen uit, aan de buitenwereld en aan de ministers.

Hij is ongeduldig. Dagenlange vergaderingen met ministers van Buitenlandse Zaken die alles drie keer herhalen putten hem uit. Als hij na zo’n dag een persconferentie houdt begint hij wel eens met de verzuchting: „Het was een lange dag.” Een diplomaat vertelt dat hij op zo’n vergadering ook wel eens zijn ogen sluit.

De sociaal-democraat Josep Borrell ging in 1975 de politiek in, toen Spanje na de dood van dictator Franco overstapte op de democratie. „Het leven onder de dictatuur heeft hem een sterk gevoel voor vrijheid gegeven”, zegt Europarlementariër Thijs Reuten (PvdA). „Hij kent autocratie uit eigen ervaring en maakt zich dan ook steevast sterk voor mensenrechten.”

Af en toe creëert hij met opzet een rel.
Of de situatie ontglipt hem juist.
In oktober was het drie keer raak
in één week

Commissievoorzitter Ursula von der Leyen trad drie jaar geleden aan met de ambitie een „geopolitieke” Commissie te leiden. Borrell is een van de mensen die daar inhoud aan moeten geven. Lang voor Poetins oorlog probeerde hij Europa al warm te laten lopen voor meer samenwerking op militair terrein, hogere defensie-uitgaven, een assertievere opstelling in de wereld. Hij vindt, kun je lezen op zijn blog, dat de EU tussen concurrerende grootmachten en te midden van autocratische regimes niet op de oude voet verder kan. De EU moet alle middelen inzetten om invloed uit te oefenen. Als Servië meer naar Rusland leunt dan naar de EU, waarom halveer je dan niet het geld dat Belgrado krijgt voor armoedebestrijding?

Opvallend ondiplomatiek

Hij is een man met een missie, een gedrevene. Vlak voor de oorlog zei hij al: „Europa is in gevaar.” Daar werd toen smalend op gereageerd. Europa staat er niet goed voor, vindt hij. De EU had tot begin dit jaar haar veiligheid uitbesteed aan de Verenigde Staten, liet goedkope energie produceren in Rusland en zette haar producten gunstig af in China. Die wereld bestaat niet meer, stelt hij. Europa moet zelfstandiger zijn en zich aanpassen aan een wereld waar machtspolitiek de boventoon voert.

Ook al krijgt Borrell lof voor zijn optreden in het oorlogsjaar, de recensies blijven gemengd – en soms zijn ze zelfs ronduit negatief. „Hij is een complete ramp”, zegt Hans Kundnani, Europakenner van Londense denktank Chatham House. Borrell praat wel veel over een „geopolitieke EU”, zegt Kundnani, maar houdt die term vaag om moeilijke keuzes te ontlopen. „Als Europa zich aanpast aan de wereld van machtspolitiek, hoe moet het dan met de traditionele focus van de EU op normen en waarden?”

Voor Europa’s topdiplomaat is Borrell ook opvallend ondiplomatiek. „Soms zegt hij gewoon wat in hem opkomt”, zegt een medewerker. „En soms wil hij een elektroshock geven, dan wijkt hij af van zijn tekst en doet er nog een paar schepjes bovenop.” En af en toe creëert hij met opzet een rel. Of de situatie ontglipt hem juist.

In oktober was het drie keer raak in één week. In een toespraak op de jaarlijkse terugkomdagen voor diplomaten waste hij zijn personeel in het openbaar de oren. „Ik wil niet aan blaming and shaming doen, maar ik wil dat jullie actiever zijn, 24 uur per dag. We leven in een crisis, jullie moeten in crisis-modus staan. Ik moet de best geïnformeerde vent ter wereld zijn!”

Twee dagen later ging Borrell onderuit met een ongelukkige metafoor. Hij vergeleek de wereld met een jungle, met Europa als goed onderhouden tuin. De vergelijking werd geduid als racistisch en koloniaal, als praat van oude witte mannen. De Emiraten tekenden formeel protest aan. Borrell bood zijn excuses aan.

‘Kwaad bloed bij de NAVO’

Kundnani van Chatham House noemt dit geen eenmalige uitglijder. Na de jungle/tuin-rel zei Borrell in een andere toespraak: „Zoals de conquistadores moeten we een nieuwe wereld uitvinden”. De conquistadores waren de veroveraars die delen van Latijns-Amerika onder Spaans gezag brachten. Kundnani: „Hij blijft maar krankzinnige dingen zeggen. Onder mensen die voor de EU opkomen, is er een neiging de dreigingen waarmee het continent nu te maken heeft, te definiëren in termen van een confrontatie tussen beschavingen op een manier die grenst aan racisme.”

Op de dag van Borrells ‘jungle’-uitspraak zette hij ook kwaad bloed bij de NAVO. Mocht Poetin een nucleair wapen inzetten, dan zal Europa nooit met een kernwapen antwoorden maar wel de Russische krijgsmacht vernietigen, zei Borrell. Op het hoofdkwartier had net nog een expert gedoceerd dat je één ding nooit mag doen: zeggen dat je een kernwapen niet zult gebruiken. Bovendien: Borrell gáát niet over militaire vergelding, en al helemaal niet over kernwapens.

Europa zal nooit met een kernwapen
op Poetin antwoorden, zei hij.
Op het hoofdkwartier was net gedoceerd
dat je dat nóóit moet zeggen

Hij neigt wel vaker naar politieke roekeloosheid. In de begindagen van de oorlog steunde hij het sturen van gevechtsvliegtuigen naar Oekraïne. Maar tot op de dag van vandaag is dat voor het westerse bondgenootschap een niet te overschrijden grens.

Borrells bekendste misser was zijn bezoek aan de Russische minister van Buitenlandse Zaken Sergej Lavrov in februari 2021. Poetins trouwe vazal lokte hem in de val door hem tijdens een persconferentie frontaal aan te vallen en onderwijl Europese diplomaten het land uit te laten zetten. Borrell verzuimde toen Lavrov van repliek te dienen. Die afgang zou lang het beeld inkleuren van Borrell: te licht voor het grote werk.

Toch nog een metafoor

De daadkracht in 2022 kwam daarom voor velen als een aangename verrassing. Met Von der Leyen maakte hij zich niet alleen sterk voor wapens, maar ook voor sancties tegen Rusland en voor het kandidaat-EU-lidmaatschap voor Oekraïne. Hoogleraar Segers looft hem ook voor zijn kritische toespraak aan het adres van zijn diplomaten in oktober, omdat hij toen in heel begrijpelijke taal zei waar het op staat. „Hij doet wat anderen niet durven. Hij zegt: we hebben de boel niet op orde in Europa en dat is onze eigen schuld. Hij kiest voor een radicale eerlijkheid.”

Er is één kwestie waar Segers niet uit is. Drijft Borrell mee op de golven van de crisis, of laat de crisis pas echt goed zien wat Borrell in zijn mars heeft? „Is het een politicus die met fingerspitzengefühl het moment weet te benutten, of treedt er nu een Borrell op het podium die vanwege diepere inzichten zo’n radicale toon aanslaat?”

Gevraagd hoe de oorlog zijn werk heeft veranderd, zegt Borrell zelf tijdens het persgesprek bescheiden dat er eindelijk meer aandacht is voor het Europese veiligheidsbeleid. En dan zoekt hij toch weer naar een metafoor. Europese defensie kreeg lang niet de aandacht die het verdiende, zegt hij. De oorlog heeft het veiligheidsbeleid uit de schaduw gehaald. „Europese defensie is als Assepoester.”