Houd de politiek buiten het toezicht, zeggen de inspecteurs

Het waren mooie woorden die het kabinet-Rutte IV anderhalf jaar geleden in het regeerakkoord zette: er zaten barsten in de democratische rechtsorde, burgers raakten het vertrouwen in hun overheid kwijt. Daar móést iets aan gebeuren. Onder meer zou het kabinet snel een wet maken om de onafhankelijkheid van inspecties beter te beschermen.

Die onafhankelijkheid was afgelopen jaren regelmatig in het gedrang: onder druk van ministeries hielden inspecties kritische onderzoeken achter, bijvoorbeeld over gebrekkige controles op wapenvergunningen of over problemen bij ruimtelijke ordening. Bij de Groningse gaswinning werd toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen stelselmatig tegengewerkt, soms zelfs genegeerd door het ministerie van Economische Zaken.

De nieuwe wet die aan dit soort oneigenlijke inmenging een einde moet maken dreigt nu te verzanden in juridische en procedurele problemen die het kabinet opwerpt. Dat blijkt uit een brief die de Inspectieraad enkele weken geleden naar de verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken heeft gestuurd. „Het is een taai proces geworden”, zegt Alida Oppers. Zij is inspecteur-generaal van het Onderwijs en voorzitter van de Inspectieraad, de samenwerking tussen elf Rijksinspecties, die onder meer toezien op onderwijs, zorg, gaswinning, arbeidsomstandigheden, voedselveiligheid en milieu.

Tien jaar geleden hadden we hier niet gezeten, zeggen Oppers en Theodor Kockelkoren, inspecteur-generaal der Mijnen. Twee inspecteurs-generaal tegenover twee journalisten. Inspecteurs zochten nauwelijks de media op. En als ze dan een interview gaven, was dat nooit zonder toestemming van de minister. Nu willen deze twee inspecteurs hun zorgen over de nieuwe wet niet alleen binnenskamers doorspelen, maar ook publiekelijk toelichten. „We móéten assertiever worden.”

We zitten niet in een ivoren toren: natuurlijk reageren we op maatschappelijke onrust. Maar niet via een oekaze van een minister

Theodor Kockelkoren inspecteur-generaal

Deze keer hebben ze de minister niet om toestemming gevraagd, zeggen ze. De elf inspecties willen in antwoord op „nationale trauma’s” zoals het Toeslagenschandaal en het Gronings gasdrama hun eigen koers bepalen, zonder politieke druk of inmenging.

Deze maandag debatteert de Kamer voor het eerst over de mogelijke contouren van een nieuwe wet voor de Rijksinspecties, die het kabinet in het regeerakkoord heeft beloofd. De inspecties willen dat bewindspersonen niet langer de mogelijkheid krijgen om hen specifieke opdrachten te geven, of via hun budgetten het toezicht te sturen of dwarsbomen. Het toezicht moet worden gebaseerd op wetten en regels, niet op de partijpolitieke opportuniteit van de dag.

Maar het kabinet ziet problemen bij de wens van inspecties om zelfstandig het eigen werkprogramma te kunnen vaststellen. Ook wil het kabinet ministers toestaan de nieuwe wet terzijde te schuiven. En dat laatste „ondergraaft” volgens de inspecties de „wettelijke verankering van de onafhankelijkheid”.

Wat staat er op het spel?

Oppers: „Het gaat hier om iets heel fundamenteels: herstel van de democratische rechtsorde en vertrouwen in de overheid. Die hebben flinke deuken opgelopen. Het kabinet wil dat vertrouwen herstellen en inspecties hebben hierin een belangrijke taak. Wij moeten zorgen dat groepen die geen stem hebben, toch een stem krijgen; dat geluiden die niet in de mode zijn, gehoord worden. Als we zien dat beleid en wetgeving in de praktijk niet werken en publieke belangen schaden, moeten we dat kunnen zeggen. Met scherpte, ongehinderd en onpartijdig, zonder oneigenlijke politieke of ambtelijke inmenging.”

Zorgen over de politieke afhankelijkheid van inspecties zijn er al langer. Soms komen verhalen over de politieke inmenging naar buiten. De Inspectie Justitie en Veiligheid hield in 2020 een kritisch rapport over de controle op wapenvergunningen achter na druk van ambtenaren van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Zoiets gebeurde ook bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het ministerie van Binnenlandse Zaken hield de publicatie van een kritisch rapport over het ruimtelijke ordeningsbeleid tegen.

Soms is sprake van structurele bemoeienis met een inspectie. Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) kreeg jarenlang geen capaciteit om de aardbevingen in Groningen te onderzoeken.

Oppers: „Het debat zou over de versterking van de rechtsstaat moeten gaan, maar de discussie raakt ondergesneeuwd door juridische en procedurele bezwaren. Zo raakt het doel buiten beeld.”

Waarom is het zo belangrijk de onafhankelijkheid van inspecties vast te leggen?

Kockelkoren: „Inspecties zijn in het verleden verschillende keren teruggefloten. Een aantal jaar terug liet de secretaris-generaal van Economische Zaken mij weten dat SodM geen toezicht moest houden op de versterkingsoperatie in Groningen. Ik ben daar tegenin gegaan: die versterking gaat om de veiligheid van de gaswinning en toezicht daarop hoort bij onze taak. Die strijd won ik. Vervolgens keurde het ministerie het budget af dat we daarvoor hadden gevraagd. Het departement vond het niet bij onze taak horen. Daardoor had ik tussen 2018 en 2020, voor de versterking belangrijke jaren, niet de mensen en middelen om het toezicht uit te voeren. Dat soort sturing moeten kabinet en Kamer niet willen.”

In 2021 onthulde de Autoriteit woningcorporaties dat deze toezichthouder in vijf jaar tijd vier keer een zogenaamde ‘aanwijzing’ had gekregen van de minister van Binnenlandse Zaken. Die had opdracht gegeven om bij specifieke woningcorporaties of op bepaalde wetsartikelen niet meer te handhaven. De directeur van de Autoriteit woningcorporaties, Kees van Nieuwamerongen, vond het regelmatige gebruik van de aanwijzing problematisch. „Het maakt van de toezichthouder meer uitvoerder van beleidsmatige wensen dan hoeder van de wet.”

Wat is er eigenlijk mis met zulke aanwijzingen?

Kockelkoren: „We leven niet in een ivoren toren, natuurlijk reageren we op maatschappelijke onrust. Maar niet via een oekaze van een bewindspersoon. We moeten niet worden gestuurd om politieke brandjes te blussen.”

Oppers: „Er is een praktijk gegroeid waarbij bewindspersonen de inspectie soms willen gebruiken als een soort uitvoeringsdienst, waarmee de waan van de dag het werk van de inspecties gaat beheersen. In de politieke opportuniteit van het moment is het voor de minister verleidelijk een rechtstreeks commandolijntje naar de inspectie te hebben. Ministers zien het als een gemis als ze straks niet meer kunnen zeggen: ‘Ik stuur de inspectie erop af!’”

Hoewel bewindspersonen dit volgens Oppers regelmatig doen, noemen Kockelkoren en zij die voorbeelden liever niet. Ze willen de relaties met de ministeries en andere inspecteurs-generaal niet beschadigen. Maar in nieuwsberichten en Kamerstukken zijn verschillende casussen te vinden waarbij ministers toezicht aangrijpen om snel politiek resultaat te boeken. Minister Wiersma (Onderwijs, VVD) zet bij het oplossen van problemen in het onderwijs bijvoorbeeld sterk in op toezicht.

Lees ook dit artikel: Huilend en gillend vallen leerkrachten elkaar in de armen na het oordeel van de Onderwijsinspectie

Is dat een voorbeeld van zo’n oekaze?

Oppers: „Ja, de minister moet toezicht niet gebruiken voor de korte klap. Natuurlijk mag een minister de koers uitzetten voor een inspectie, maar dat gaat om de langere termijn. In de kortcyclische wereld waarin bewindspersonen leven is het begrijpelijk dat ze naar toezicht grijpen als snel en concreet instrument. Dat is de verleiding, het kost geen drie jaar voorbereidingstijd zoals een wet.”

Waarom is het een probleem als de minister jullie erop afstuurt?

Kockelkoren: „Er is een groot risico op willekeur. Wij willen dat de minister niet langer specifieke instructies kan geven om bedrijf x of y te gaan onderzoeken. Bewindspersonen moeten inspecties wel algemene aanwijzingen kunnen geven om op een bepaalde manier toezicht te houden. Maar dat moet voor iedereen transparant zijn, zodat de Kamer dat kan controleren.”

Oppers: „Wij kunnen goed beoordelen waar de grootste maatschappelijke risico’s zitten, waar we onze capaciteit op moeten inzetten. We hebben ook de ruimte nodig om politiek minder comfortabele onderwerpen te bekijken.”

Dat deed bijvoorbeeld de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed vorig jaar bij een onderzoek naar de sms’jes van premier Rutte (VVD). De inspectie concludeerde dat die jarenlang niet goed waren gearchiveerd.

Oppers: „Als je die vrije ruimte inperkt, kunnen we minder die tegenmacht zijn, en minder vaak problemen ontdekken waarvan nog niemand wist dat ze bestonden.

Twee weken geleden bracht de Inspectie Justitie en Veiligheid een onderzoek uit over seksueel grensoverschrijdend gedrag in vrouwengevangenissen. Cipiers bleken te tongzoenen met vrouwelijke gedetineerden en soms zelfs relaties met gevangenen aan te gaan.

Oppers: „Dat probleem was niet bekend, het is belangrijk dat wij de ruimte hebben om nieuwe onderwerpen op de kaart te zetten.”

Waar is het kabinet bang voor? Dat het vizier van de inspecties zich op tekortschietend beleid gaat richten?

Oppers: „Afgelopen jaar hebben inspecties gewaarschuwd dat mensen vastlopen: in de asielketen, in de jeugdzorg, als arbeidsmigrant. Bewindspersonen vinden die boodschap soms ingewikkeld, omdat de problemen niet gemakkelijk op te lossen zijn. Wij vinden het juist belangrijk dat het op tafel komt, ook als het niet uitkomt.”

Lees ook dit artikel: Inspecties: rechten van jonge vluchtelingen geschonden

Hadden inspecties de problemen met toeslagen of de gaswinning eerder moeten aankaarten?

Kockelkoren: „Nou, de Belastingdienst had niet eens een toezichthouder. Maar laat ik de gaswinning nemen. Er was een tijd dat het SodM geen eigen communicatieafdeling had. Dan ben je dus afhankelijk van de voorlichters bij het ministerie. Als we dan dachten ‘Goh, laten we eens contact opnemen met de media om ons verhaal te vertellen’, dan kon er een soort dynamiek ontstaan van ‘Ho-ho, is dat nu eigenlijk wel een goed idee?’ Een van mijn voorgangers, Jan de Jong, heeft verteld dat hij interviews gaf die niet altijd even goed vielen, waarna hij door ambtenaren op het matje werd geroepen.”

Inspecties moeten meer durven, meer initiatief nemen?

Oppers: „Zeker.”

Kockelkoren: „Maar je kan het de inspecteurs van vroeger niet kwalijk nemen. In de regels stond dat je alleen met de buitenwereld mocht praten na goedkeuring van de minister. Dan vraagt het heel veel durf om het toch te doen als de minister het niet wil, en dan word je daar terecht op aangesproken.”

Oppers: „Er moet een cultuurverandering komen. De ministeries moeten respect hebben voor het toezicht en wij moeten assertief zijn.”

Maar heb je daar een wetswijziging voor nodig?

Kockelkoren: „Het is belangrijk om nieuwe spelregels vast te leggen, zodat iedereen het normaal vindt dat een toezichthouder assertiever optreedt. Dat wij ook de vrijheid voelen. Die nieuwe wet is een voorwaarde, maar is niet genoeg. Wij moeten zelf die nieuwe spelregels tot leven brengen.”

Oppers: „Dat is de aanmoediging die wij onszelf moeten geven. Maar inspecties staan net als uitvoeringsorganisaties lager in de hiërarchische orde dan ambtenaren op het ministerie. Als zij contact hebben met inspecties is het ook van: ‘De minister wil dit, minister wil dat.’”

Worden inspecties door ambtenaren op de ministeries als minder belangrijk gezien?

Oppers: „Ja. Mensen in de uitvoering en het toezicht worden ook vaak slechter betaald dan beleidsambtenaren, daar zijn wij mee bezig. Dat is een emancipatieproces, omdat die functies even belangrijk zijn. Laten we eerlijk zijn, als er iets fout gaat met politiek, dan is het niet vanwege een rare beleidsnota. Dan is het omdat er in de uitvoering iets misgaat, of een schandaal waarbij de toezichthouder niet heeft opgelet.”

Hebben het Toeslagenschandaal en Gronings gasdrama bestuurders en ambtenaren niet gedwongen om wat minder neer te kijken op inspecties?

Oppers: „De nationale trauma’s bij de gaswinning en toeslagen hebben er zeker voor gezorgd dat die ministeries een been hebben bijgetrokken. Er is een nieuwe Inspectie voor de Belastingdienst en de regeling die daarvoor geldt, is best oké.”

Maar Oppers vindt dat er bredere lessen moeten worden getrokken, los van die trauma’s. De voornemens uit het regeerakkoord stemmen haar hoopvol. „Maar er moet echt nog een stapje bij.”

Het kabinet vindt het vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid ingewikkeld om de onafhankelijkheid van inspecties te vergroten. Ministers blijven eindverantwoordelijk, en willen dus bij kunnen sturen. Volgens de inspecties hebben ministers daar genoeg manieren voor, maar moeten die mogelijkheden met de nieuwe wet wel worden begrensd om te voorkomen dat de minister tot in detail kan bepalen hoe inspecties hun toezicht uitvoeren. De ministeriële verantwoordelijkheid staat daarbij volgens de inspecteurs-generaal niet in de weg.

Oppers: „Het is een politieke keuze om ons wel of geen ruimte te geven. Wij zeggen: ‘Geef ons die ruimte.’ Wij hebben mensen rondlopen in scholen, ziekenhuizen, op de bouwplaats. Met ruim 8.000 medewerkers zijn wij de ogen en oren van de overheid. Omarm dat nou, wees niet bang controle te verliezen.”

Ministers zien het als een gemis als ze straks niet meer kunnen zeggen: ‘Ik stuur de inspectie erop af!’

Alida Oppers inspecteur-generaal

U zegt steeds dat u ziet dat het kabinet wel wil. Maar kijkend naar jullie kritiek, valt het ons op dat ze eigenlijk níét willen.

Oppers: „Het kabinet ziet wel dat het anders moet, maar het nieuwe is eng en onbekend.”

Kockelkoren: „Er is echt koudwatervrees. Het zou heel jammer zijn als we daardoor geen stappen vooruit zetten. We hebben gezien wat er allemaal is misgegaan rondom de gaswinning. Het is cruciaal dat we er alles aan doen om te voorkomen dat het nog een keer op een ander terrein gebeurt.”

Dat is toch al gaande? De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd waarschuwt al jaren dat haar mogelijkheden zijn uitgeput om de problemen in de jeugdzorg op te lossen. De Onderwijsinspectie zegt dat het vanwege het lerarentekort moeilijk kan handhaven op onbevoegde leraren voor de klas.

Oppers: „Er zijn heel veel dingen die vastlopen. Juist daar is de functie van Rijksinspecties superbelangrijk. Wij moeten er elke keer weer op hameren, omdat het allemaal kwetsbare groepen zijn die geen georganiseerde lobby hebben, vergeten worden, of die in een dode hoek van het beleid zitten.”

Jullie stellen dat het kabinet koudwatervrees heeft, maar hebben jullie daar zelf niet ook last van?

Oppers: „We willen behulpzaam zijn bij het invullen van de nieuwe bestuurscultuur. We kunnen ons niet veroorloven om in dit proces tegenover het kabinet te komen staan. Wat er op het spel staat, is dat burgers recht hebben op een goede en onpartijdige toezichthouder, niet op een politiek gestuurde.”

Hebben jullie dit interview vooraf bij jullie ministeries gemeld?

Oppers: „Ja, maar we hebben zeker geen toestemming gevraagd. We pakken nu al meer ruimte. Het gaat altijd minder snel dan je hoopt, maar er is vooruitgang.”

Lees ook dit eerdere interview met Alida Oppers: ‘Het vak van leraar zou weer chic moeten zijn’