Internationale klimaatonderhandelingen hebben een soort Veiligheidsraad nodig. Dat vindt André Nollkaemper, hoogleraar internationaal recht en duurzaamheid aan de Universiteit van Amsterdam.
„We beschouwen veiligheid als een ultiem belang van de internationale gemeenschap. Institutioneel komt dat tot uiting in de Veiligheidsraad”, zegt Nollkaemper op een donkerhouten zolderkamer in het Institute for Advanced Studies aan de Oude Turfmarkt in Amsterdam. „Zo zou je ook moeten erkennen dat het beschermen van het klimaat, of breder van de planetaire grenzen, van vitaal belang is voor de internationale gemeenschap. Dus heb je op een hoog niveau binnen de VN, vergelijkbaar met de Veiligheidsraad, een instelling nodig die meer regie kan voeren.”
Dit is een goed moment om over die regie na te denken. In de Azerbeidzjaanse hoofdstad Bakoe wordt nog volop onderhandeld over de verantwoordelijkheid van met name de rijke landen voor het mondiale klimaatbeleid. Anderhalve week geleden wees het gerechtshof in Den Haag de eis van Milieudefensie af dat Shell zijn klimaatvervuilende activiteiten fors moet reduceren. En volgende week buigt het Internationaal Gerechtshof in Den Haag zich over de verplichtingen van wereldgemeenschap tegenover kwetsbare landen, zoals het eilandstaatje Vanuatu dat door de oceaan verzwolgen dreigt te worden. Drie gebeurtenissen die zowel de kracht als de zwakte van de internationale rechtsorde in de strijd tegen klimaatverandering laten zien.
Lees ook
Milieudefensie zet ondanks nederlaag tegen Shell zaak tegen ING door
Zwaktes zijn er op het eerste gezicht genoeg. Het schiet niet erg op met het mondiale klimaatbeleid. Al in 2015 is in Parijs afgesproken de uitstoot van broeikasgassen snel omlaag te brengen, maar negen jaar later is daar op wereldschaal nog geen begin mee gemaakt. In feite is het hele Parijsakkoord een boterzachte afspraak. De internationale gemeenschap heeft weliswaar beloofd om alles in het werk te stellen om een opwarming van meer dan 1,5 à 2 graden te voorkomen, maar niet hoe we dat voor elkaar moeten krijgen. Het akkoord kent geen afdwingbare doelen.
Toch zou het volgens jurist Nollkaemper een vergissing zijn om het Klimaatakkoord van Parijs te onderschatten. „Het 1,5 of 2 graden-doel is een streven, als je het niet haalt kun je niet zomaar voor de rechter worden gesleept. Maar het doel is wel vertaald naar de vereiste inspanningen, zoals de Europese afspraak om 55 procent CO2 te reduceren in 2030 en om rond 2050 klimaatneutraal te zijn. Die vertalingen zijn superbelangrijk, ook al zijn het geen keiharde verplichtingen. Ze zijn niet bindend, maar wel gezaghebbend en leidend.”
Is dat niet veel te vaag?
„Misschien wel als je er puur als jurist naar kijkt, maar er is zelden in de geschiedenis een doelstelling geweest in een internationaal verdrag, dat zo’n grote impact heeft gehad. Zeker als je echt tot je laat doordringen hoe ingrijpend de transitie is die we wereldwijd moeten doormaken. Daarmee zijn we begonnen op basis van dat ene doel, dat juridisch ook nog eens tamelijk onbetekenend is.
„Je kan er cynisch naar kijken en zeggen dat het internationaal recht heeft gefaald. Maar je kan het ook omdraaien. Hoe traag het ook gaat – want het gaat veel te traag – het Parijsakkoord is een van de grootste succesverhalen van het multilateralisme. De internationale gemeenschap heeft in de negen jaar sinds Parijs een onwaarschijnlijke draai gemaakt, economisch, politiek, in bedrijven, in allerlei organisaties diep in de samenleving.”
Zou die draai niet sneller zijn gemaakt met juridisch bindende afspraken?
„Een van de problemen is dat de uitgangsposities van landen heel verschillend zijn. Het ene land stoot veel meer broeikasgassen uit dan het andere, nu en in het verleden. Landen hebben niet dezelfde middelen, financieel en technologisch, om hun uitstoot te reduceren. Met gedetailleerde reductieverplichtingen voor individuele landen, zou meteen de vraag over de verdeling daarvan op tafel komen.”
Is dat erg?
„Die verdelingsvraag is er eigenlijk altijd geweest. Terugkijkend vinden we de oude verdeling van de broeikasgasuitstoot nu onrechtvaardig, maar het is wel een verdeling die werd gelegitimeerd met het internationale recht zoals dat toen gold. Dat westerse landen zo’n uitstoot hebben kunnen realiseren met alle voordelen aan welvaart die dat heeft gebracht, is nooit onrechtmatig geweest – zelfs niet toen in de jaren zestig de gevolgen duidelijk werden. Sterker nog, de ongebreidelde uitstoot werd via het internationaal recht gefaciliteerd in allerlei investerings- en handelsverdragen.
„Toen we in 1972, na het rapport van de Club van Rome, of beter nog in 1992 na het klimaatverdrag van Rio, het gevoel kregen dat we van dat teveel aan broeikasgassen af moesten, zaten we met dat enorme bouwwerk van de afspraken en organisaties die de andere kant op duwden. We kunnen het wel wenselijk vinden dat Shell of Exxon van de ene dag op de andere moeten stoppen met de winning van olie en gas. Maar die praktijk is gelegitimeerd door allerlei regels, zoals investeringsverdragen, waar bedrijven rechten aan ontlenen. Daarmee kunnen ze zich verzetten tegen onteigening, of tegen strengere regulering.
„In Parijs in 2015, zijn de oude afspraken opnieuw geijkt. Er is toen gezegd: van de totale vrijheid die er meer dan honderd jaar is geweest, gaan we naar een inperking. De algemene doelstelling uit 1992 was om de concentratie aan broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren op een niveau dat gevaarlijke veranderingen in het klimaatsysteem moet voorkomen. Ook toen al gold daarvoor een common but differentiated responsibility, een gedeelde maar voor elk land verschillende verantwoordelijkheid. Maar wat dat concreet betekende, is toen niet vastgelegd, en nog steeds niet.”
En dus blijft ‘verantwoordelijkheid’ het grote twistpunt op elke klimaattop, ook nu weer in Bakoe waar wordt gesproken over financiering van klimaatbeleid in arme landen.
„Precies, we zijn geneigd om voor het begrip ‘common but differentiated’ vooral te kijken naar de financiering. Welke landen moeten betalen voor het terugdringen van broeikasgassen in ontwikkelingslanden en vooral ook voor hun aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering. Maar daaraan vooraf gaat de vraag of alles gelijk moet worden verdeeld. Die vraag is nooit expliciet gesteld.
„De impliciete aanname is dat het recht op uitstoot eerlijk verdeeld moet worden. Daar volgt uit dat staten die historisch veel hebben uitgestoten, en nu nog steeds veel uitstoten, snel terug moeten. Wat het betekent voor landen die nog veel minder ontwikkeld zijn, is nooit in afspraken vastgelegd. Moeten zij ongeveer op nul blijven? Kunnen ze hun koolstofbudget verhogen om economisch te groeien? Mag dat ten koste gaan van het budget van rijke landen?”
Lees ook
Voor de financiering van klimaatbeleid kunnen ontwikkelingslanden niet zonder rijke landen
Wat betekent dat voor de klimaatonderhandelingen?
„Op basis van de beperkte koolstofruimte die de wereldgemeenschap nog heeft, kan dat alleen maar betekenen dat de landen in het mondiale Zuiden het grootste deel daarvan mogen gebruiken. Logischerwijs gaat dat ten koste van de ruimte die er nog over is voor het rijke Noorden.”
Maar over zo’n verdeling zal de wereld het niet snel eens worden, daarvoor functioneert de internationale rechtsorde volgens Nollkaemper op dit moment niet goed genoeg. Er zijn te veel organisaties, die elkaar soms ook nog eens onbedoeld tegenwerken. Afspraken uit het Parijsakkoord botsen met belangen van de Wereldhandelsorganisatie, met wensen van de wereldvoedselorganisatie, met waarschuwingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. Niemand heeft de regie. In feite, vindt Nollkaemper, zou de hele architectuur van de internationale rechtsorde op de schop moeten. Om beter zicht te krijgen op hoe je dat zou kunnen doen, heeft hij bij de UvA SEVEN opgericht, een interdisciplinair klimaatinstituut waarin juridische, medische, sociale, economische en exacte wetenschappers uit alle zeven faculteiten van de universiteit samenwerken.
„Als je wereldwijd de transitie goed in gang wilt zetten, vraagt dat om wetgeving en beleid, en kennis op het gebied van economie, van de inrichting van steden, van vervoer, van handel, van voedsel. Om veel meer dus dan enige rechter kan bieden”, zegt Nollkaemper.
Rechters beseffen dat zelf ook. Daarom vond Nollkaemper de recente uitspraak in de zaak van Milieudefensie tegen Shell zo goed. Het gerechtshof ging niet mee met de eis van Milieudefensie dat Shell al zijn broeikasgassen met 45 procent zou reduceren voor 2030, omdat zo’n generieke standaard niet aan een bedrijf kan worden opgelegd. Tegelijkertijd zegt de rechter ook dat op Shell als grote speler, in het heden en het verleden, een bijzondere verantwoordelijkheid rust. Die uitspraak laat volgens Nollkaemper zien dat rechters hun verantwoordelijkheid kennen en weten welke signalen ze kunnen geven, zonder op het politieke podium te stappen.
In de rechtszaak die volgende week voorkomt bij het Internationaal Gerechtshof (ICJ) in Den Haag gaat het ook over verantwoordelijkheid. Het kleine eilandstaatje Vanuatu wil weten welke plichten landen hebben als ze klimaatschade veroorzaken in andere landen. Hoe belangrijk is die zaak?
„Heel belangrijk. Want het gaat hier over een fundamentele regel van het internationaal recht. Die zegt dat een staat bij alles wat die doet rekening moet houden met schadelijke effecten in andere staten. Als je met enige afstand kijkt, kun je concluderen dat het mondiale Noorden in de afgelopen decennia heeft gehandeld alsof die regel niet bestond. We hebben ongebreidelde economische groei laten bestaan die evidente schade veroorzaakt in Vanuatu en andere landen.
„Als het ICJ zijn verantwoordelijkheid neemt, zou het moeten zeggen dat staten die decennia lang in strijd hebben gehandeld met een basisregel van het internationaal recht, verplicht zijn om bij te dragen aan rechtsherstel, aan compensatie voor landen die schade ondervinden. Daarmee legt het ICJ een normatieve basis onder wat nu te veel een politiek debat is over klimaatfinanciering.”
Wat betekent de uitspraak voor de nieuwe architectuur van de internationale rechtsorde die u bepleit?
„Het ICJ zal zeker bevestigen dat klimaatverandering een belang is van de gehele internationale samenleving. Maar het huidige multilaterale systeem zal veel sterker dan in de jaren negentig van de vorige eeuw worden gekleurd door de wensen en verlangens van het mondiale Zuiden en China. Voor Europa is dat even slikken – we verliezen de dominante rol die we eeuwenlang gespeeld hebben. „Maar de grote winst zal ook niet komen uit de vraag of de EU voor 2050 of 2060 klimaatneutraal zal zijn. Dat is belangrijk, maar mondiaal is de vraag: hoe slagen wij er in om de economische vooruitgang in Afrika en in grote delen van Azië snel genoeg te vergroenen? Dat gaat niet lukken zonder China, dat nu al een enorme voorsprong heeft.”
Gaat dat lukken?
„Natuurlijk weet ik ook wel dat het megamoeilijk zal zijn. Omdat het klimaat een systeemprobleem is, vraagt dat om het verbinden van alle schakels – op lokaal en mondiaal niveau. Dat gaat niet van de ene dag op de andere. Maar dat kan geen reden zijn om het er bij te laten zitten.
„Als landen en bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen, kunnen vormen van samenwerking ontstaan die beter geschikt zijn om het klimaatprobleem te adresseren. Misschien niet in de vorm van officiële organisaties met allemaal bindende verplichtingen, daar zal China niet in meegaan. Maar uiteindelijk is de les van Parijs ook: al zijn de doelen niet juridisch afdwingbaar, als je samen dingen afspreekt kun je er wel heel veel mee in gang zetten.”
