Het landbouwakkoord komt maar niet dichterbij. Wat als het er helemaal niet komt?

Het zou „de finale” worden van de onderhandelingen rondom het landbouwakkoord, het tweedaagse overleg in het Gelderse Hierden deze week. Maar de partijen blijven het op cruciale punten oneens. De eisen van de landbouworganisaties klinken steeds luider: willen zij het akkoord ondertekenen, dan moet het kabinet op een paar thema’s hun flink tegemoetkomen.

Na afloop van het overleg liet Sjaak van der Tak, voorzitter van belangenorganisatie LTO, weten dat de gesprekken „stevig” zijn. „Wat ons stoort is dat we rondjes draaien.” Volgens Van der Tak is het kabinet aan zet om over de brug te komen met meer geld en „concrete plannen”. „Daarna kijken we of we het akkoord wel of niet ondertekenen”.

Ook belangenorganisatie voor melkveehouders NMV, onder voorzitterschap van voormalig CDA-staatssecretaris Henk Bleker, dreigt het akkoord niet te ondertekenen tenzij hun eisen worden ingewilligd. Vorige maand stapte boerenbelangengroep Agractie al uit de onderhandelingen om dezelfde kwesties die nu spelen: in hoeverre de overheid de transitie naar een „toekomstbestendige” landbouw kan afdwingen.

Nu het akkoord dreigt te mislukken, zal duidelijk worden hoeveel het kabinet wil toegeven om toch nog een succes in het stikstofdossier te behalen. Minister Piet Adema mikt nu op een akkoord op hoofdlijnen op 15 mei.

1 Waarom moet er een landbouwakkoord komen?

Met de keuze om niet één, maar twee bewindslieden op het ministerie van Landbouw te zetten, wilde het kabinet-Rutte IV een duidelijk signaal geven. Er kwam één minister voor het slechte nieuws en een voor het goede nieuws. Beiden moesten het land van het ‘stikstofslot’ zien te krijgen, met geen juridische belemmeringen meer voor woningbouw, voor infrastructuur, voor economische ontwikkeling.

VVD’er Christianne van der Wal werd de stikstofminister die de ambitieuze doelstellingen van het kabinet – de helft minder uitstoot in 2030 – moest omzetten in strikte regelgeving. Daarnaast kwam Henk Staghouwer van de ChristenUnie, die de voorgenomen strenge maatregelen voor de boeren makkelijker verteerbaar moest maken. Naast het omstreden, en inmiddels ingetrokken ‘stikstofkaartje’ van Van der Wal, kwam Staghouwer in juni vorig jaar met zijn ‘perspectiefbrief’. Daarin probeerde hij te beschrijven hoe het Rijk de agrarische sector zou helpen bij de noodzakelijke transitie naar een duurzame, schonere, meer extensieve landbouw, ofwel minder dieren op meer grondgebied.

„Broddelwerk”, recenseerde de Tweede Kamer, want er stond niets nieuws of concreets in zijn voorstel. Aan zijn belofte een beter plan te bedenken kwam Staghouwer niet meer toe. Begin oktober trad hij terug.

De nieuwe minister Piet Adema (ook ChristenUnie) sprak sindsdien nooit meer over een ‘perspectiefbrief’, maar nam de suggestie van Johan Remkes over, de man die het vastgelopen stikstofoverleg tussen ministerie en de boze boeren had vlot getrokken. Er zou een landbouwakkoord komen, waarin alle door de bemiddelaar aangedragen oplossingen zouden worden uitgewerkt. Tegenover strenge normen voor onder meer stikstofuitstoot, water- en bodemkwaliteit en beter natuurbeheer moeten boeren kunnen rekenen op redelijke financiële compensatie voor het sluiten van hun bedrijf of aanpassen van hun bedrijfsvoering.

„Dat moet in februari klaar kunnen zijn”, schreef Remkes er optimistisch bij. Maar ook Adema is er nog niet in geslaagd om met alle betrokken partijen tot een aanvaardbaar en werkbaar toekomstplan voor de landbouw te komen. Sinds de Provinciale Statenverkiezingen van maart zijn de verhoudingen aan tafel verscherpt. Landbouworganisaties die niet voelen voor rigoureuze hervorming van hun sector voelen zich gesterkt door de grote overwinning van de BoerBurgerBeweging.

2 Wie zitten er aan tafel?

Het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) is formeel de initiator van het overleg over een landbouwakkoord, maar de gesprekken worden geleid door een onafhankelijke voorzitter. Sinds maart is dat Chris Kalden, een voormalige topambtenaar van LNV.

Aan de ‘hoofdtafel’ van het landbouwberaad, dat zo’n tweemaal per maand op wisselende locaties bijeenkomt, schuiven enkele landbouworganisaties aan, natuurorganisatie LandschappenNL, de provinciale koepel IPO en vertegenwoordigers van de levensmiddelenindustrie en supermarkten.

Naast het hoofdoverleg zijn er zes zogenoemde ‘sectortafels’, voor onder meer de akkerbouw, de varkenshouderij en de glastuinbouw. Zij moeten de hoofdtafel voeden met concrete voorstellen.

3 Wat zijn de lastige kwesties?

In 2030 zal er hoe dan ook minder vee moeten rondlopen dan nu, om de stikstofdruk op de natuur en broeikasgassen te verminderen. Extensieve landbouw, zeggen alle betrokken partijen. Maar hoe daar te geraken, is de crux. Er ontstaat een patstelling op thema’s zoals hoeveel grond er beschikbaar blijft voor de agrarische sector, hoeveel dieren daar maximaal op mogen staan en hoe er wordt omgegaan met mest.

Zo eisen boerenpartijen dat al het grondgebied dat nu door de landbouw wordt gebruikt (bijna de helft van het Nederlandse landoppervlak) voor boeren beschikbaar blijft en dat er geen verplicht maximum aantal dieren per hectare komt. Het kabinet wil juist zo’n maximumnorm invoeren als stok achter de deur om het aantal dieren te laten afnemen en dus ook de bijkomstige stikstofuitstoot.

„De minister wil geen middel-, maar doelsturing, dan moet je niet met dit soort normen komen”, zegt melkveehoudersvoorman Henk Bleker. Hij is uiterst kritisch op de plannen. „Het kabinet moet ons vertellen wat we moeten leveren op het gebied van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Als we op onze manier blijkens betrouwbare metingen binnen die normen blijven, moet je niet klagen over het aantal koeien per hectare.”

Ook de kwestie van grondgebruik hangt al maanden boven de onderhandelingstafel. Als een boer zich laat uitkopen, komen zijn hectares in handen van het Rijk via een grondbank. Via die grondbank zou de overheid dan kunnen sturen welke boeren hun gebied kunnen uitbreiden. Boeren zijn vaak sceptisch of dat vrijgekomen land wel weer bij de agrarische sector belandt in plaats van dat de overheid het land gebruikt om bijvoorbeeld huizen te bouwen – een thema dat ook veelvuldig door de BBB wordt benoemd.

Garanties rondom grondgebruik waren zelfs een belangrijke reden dat Agractie, een van de meer activistische boerenorganisaties, zich eind maart terugtrok uit de onderhandelingen. Volgens voorman Bart Kemp viel met hem te praten over stikstofreductie of andere doelstellingen, maar niet over „het afpakken van boerenland”. Het kabinet wil namelijk op initiatief van CDA’er Derk Boswijk zogeheten „landschapsgrond”, een mengvorm tussen landbouw en natuurgebied, opzetten. In die zones zouden boeren voor het onderhouden van die natuur betaald worden, als compensatie voor gederfde inkomsten. Volgens Kemp bleef het „onduidelijk” of Brussel zulke vergoedingen vanuit de overheid als „oneigenlijke staatssteun” zou zien en of de boeren met deze „ecodiensten” wel genoeg kunnen verdienen.

4 Wat zijn de mogelijke breekpunten?

Een maand na het opstappen van Agractie eisen de overgebleven boerenorganisaties nog steeds een soortgelijke garantie van het kabinet: dat voormalige landbouwgrond niet een andere bestemming krijgt dan agrarisch grondgebied. De minister wil die harde verzekering tot nog toe niet geven, bleek opnieuw deze week. Uit documenten rondom het landbouwakkoord in handen van NRC blijkt dat het kabinet vindt dat „een zwaar maatschappelijk belang” mee kan wegen om grond te gebruiken voor woningen of infrastructuur. Een „afwegingskader” zou moeten bepalen of landbouwgrond van functie kan veranderen.

Andere voorwaarden om te tekenen zijn volgens de boerenbelangenorganisaties een ruimer toegestaan gebruik van dierlijke mest en het legaliseren van ‘PAS-melders’ (boerenbedrijven waarvan de vergunning door de Raad van State werd ingetrokken). Ook moet de kritische depositiewaarde (norm die bepaalt hoeveel stikstof in een natuurgebied mag neerslaan) uit de wet, vinden de melkveehoudersvakbond MNV, Agractie en de jonge boerenorganisatie NAJK. De melkveehoudersvakbond zegt uit het akkoord te stappen als het kabinet op deze thema’s geen toezeggingen doet.

5 Wat als er geen akkoord komt?

De basisgedachte achter het landbouwakkoord is dat de lastige maatregelen die het Rijk wil – en van de rechter zelfs móet – nemen alleen in nauw overleg met alle betrokken partijen genomen kunnen worden. Alleen dan zou het kabinet verontruste boeren kunnen meekrijgen – het vurig gewenste draagvlak. Johan Remkes was in zijn advies duidelijk als het onverhoopt niet lukt een akkoord te sluiten: „Dan moet er een nieuw kabinetsplan komen.” Met opnieuw dwingend, vanuit Den Haag opgelegd beleid, laat het zich raden dat het felle boerenprotest van vorig jaar weer oplaait.

Als het landbouwoverleg definitief klapt, dreigt bovendien opnieuw vertraging van bouwprojecten en bestuurlijke verlamming. In het politiek zo gevoelige stikstofdossier hangt van alles aan elkaar. Regeringspartij CDA wil pas heronderhandelen over de stikstofdeadline 2030 als de nieuwe provinciebesturen zijn gevormd. Die nieuwe colleges kunnen op hun beurt pas concreet worden over de noodzakelijke stikstofaanpak als er meer duidelijkheid is over knopen die Den Haag nog moet doorhakken. Over dat jaartal 2030. Over de uitkoopregelingen voor boeren die willen stoppen. Over de middelen uit het ‘stikstoffonds’ van ruim 24 miljard. En over concessies die minister Adema in het landbouwberaad aan de agrarische sector kan doen.