Het voelde nogal willekeurig. Rinke Zonneveld, baas van investeringsvehikel Invest-NL, kreeg er in het half mei gepresenteerde coalitieakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB maar liefst 1 miljard euro bij. Hij had geen idee waar hij dat aan moest gaan uitgeven, erkende Zonneveld in een interview met het FD. En dat terwijl voorzitter Rianne Letschert van het Nationaal Groeifonds in dezelfde formatiestukken las dat het nu echt over en uit is voor ‘haar’ fonds. De resterende 6,8 miljard euro in de pot, bedoeld om te investeren in innovatie en het toekomstig verdienvermogen van Nederland, hebben de vier partijen nodig als dekking voor hun eigen plannen: onder meer steun aan boeren en de bouw van woningen en kerncentrales.
Daarmee komt er dus een definitief einde aan het Nationaal Groeifonds, in 2020 onder stoom en kokend water tot stand gekomen om de toenmalige ministers Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) en Eric Wiebes (Economische Zaken, VVD) tevreden te stellen. De raad van experts die het fonds leidt (met daarin onder meer ex-ASML-topman Peter Wennink en prins Constantijn van Oranje) mag de al ingezette drie rondes nog afmaken, zodat lopende projecten waar bedrijven en overheden van afhankelijk zijn nog netjes afgehandeld kunnen worden. Dat gaat nog jaren duren, maar daarna is het klaar.
Juist deze week komt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) – een gezaghebbend adviseur van de overheid op het gebied van maatschappelijke vraagstukken – met een uitgebreide evaluatie van het fonds. WRR-onderzoekers Bart Stellinga en Michel van Duijnen plaatsen daarin het fonds in een bredere analyse van de rol die de overheid speelt in het vergroten van het verdienvermogen. Want dát er een miljardenfonds kwam, was een trendbreuk. Decennialang bemoeide de Nederlandse overheid (net als in veel andere landen overigens) zich nauwelijks met het richting geven aan publieke en private investeringen. De staat mocht hooguit faciliterend optreden, zo luidde het neoliberale dogma.
Veranderende wereld
Dankzij complexe maatschappelijke uitdagingen als klimaatverandering en digitalisering veranderde het denken over de rol van overheden. Daar kwamen door corona en de oorlog in Oekraïne nog economische veiligheid en strategische autonomie bij. Zo werd industriebeleid, vormgegeven door overheden en voor een prikkie gefinancierd dankzij de extreem lage rentes van destijds, weer bon ton.
Zo ontstond in 2020 eerst Invest-NL en kort daarna dus het Nationaal Groeifonds. Doel van het fonds was om via publiek gefinancierde projecten bij te dragen aan de toekomstige groei van de Nederlandse economie. Er werd 20 miljard vrijgemaakt, uit te delen in vijf jaarlijkse tranches, en bedoeld voor kennisontwikkeling, innovatie en infrastructuur. De politiek zou zich er niet mee bemoeien, er kwam een aparte raad van adviseurs die aanvragen ging beoordelen. Het Centraal Planbureau werd ingeschakeld om de vaak immense projecten (een gemiddelde aanvraag bedroeg 500 miljoen euro) economisch door te rekenen.
Snelheid leidt tot frustratie
Uit de WRR-studie blijkt dat de snelheid waarmee het fonds uit de grond werd gestampt („er werden verschillende bochten afgesneden”, onder meer bij de benoeming van leden van de adviescommissie) zeker in de beginfase botste met het gebrek aan deskundigheid en ervaring van mensen die betrokken waren bij het fonds. Dat leidde tot permanent bijsturen van de regels en improviseren in de eerste jaren, soms tot frustratie van partijen die een beroep deden op de miljarden in het fonds. Zo werden aanvragen domweg goed- of afgekeurd, aanpassing van de aanvraag na een eerste afwijzing kon niet meer.
Net als bij veel wetgeving is er ook bij het Groeifonds een blinde vlek als het gaat over de uitvoering, constateert de WRR. De inhoudelijke beoordeling van de aangevraagde projecten is goed geregeld, maar hoe ze daarna daadwerkelijk uitgevoerd moeten worden niet. Alsof het fonds een sprint was, en geen marathon, aldus de WRR-onderzoekers. Daarbij speelt mee dat veel kennis bij de overheid om langjarige projecten te runnen in de bezuinigingsjaren van Rutte I en II is verdwenen. „Er is van tevoren niet nagedacht over het feit dat je een groot programma hebt, dat dat dus geperst moet worden in instrumenten die er niet geschikt voor zijn”, aldus een geïnterviewde in het rapport. Ook nu het fonds formeel gestopt is, zullen veel projecten nog jarenlang doorlopen. Reden temeer om de aandacht voor de uitvoering bij de bestuurders van het fonds op orde te brengen en te houden.
Hoewel met het Groeifonds de overheid terugkeerde op het speelveld als richtinggevend in de economie, is die veranderde rol niet goed vormgegeven, meent de WRR. De politieke wens om het fonds op afstand van het ambtelijk apparaat te plaatsen, zorgde ervoor dat de eindverantwoordelijke ministeries zich niet met de inhoud, maar vooral met processen en kennis van het veld moesten bemoeien. Het liefst hadden Hoekstra en Wiebes de zak geld helemaal overgedragen aan een private club. Dat kan een zichzelf bevestigend beeld oproepen, constateren de onderzoekers: als de overheid (de politieke) de eigen overheid onvoldoende vertrouwt op het gebied van deskundigheid, dan zullen private partijen dat ook niet doen.
Desondanks is er lof voor de manier waarop Financiën en EZK zich hebben ingespannen om dat proces in goede banen te leiden: vaak als spin in het web van alle belanghebbenden, en als controleur van de mate waarin gefinancierde projecten hun beloftes nakwamen.
Te weinig politieke distantie
Ten slotte constateert de WRR dat er van het op afstand plaatsen van de politiek van het fonds ook te weinig terecht is gekomen. Weliswaar werden de projecten onafhankelijk van de politiek beoordeeld, toch was de politiek zelf nooit ver weg. Deels kwam dat door het politieke mandaat: ambtenaren en ook de adviescommissie beoordeelden de projecten kwantitatief en technisch. „Er was een onfeilbaar geloof in technocratie”, zegt een door de WRR geïnterviewde betrokkene. Dat leidde tot frustraties bij projectaanvragers, die soms wat vrijer durfden te dromen zonder de CPB-modellen in de achterzak. Daarbij blijft het schuren dat grote projecten vanuit het fonds, die mede richtingbepalend zijn voor toekomstige innovaties en economisch verdienvermogen, helemaal zónder politieke en democratische legitimatie genomen zouden kunnen worden.
Los daarvan deed de politiek ook tot vier keer toe een greep uit de kas van het fonds. Zowel kabinet als Kamer trokken in de afgelopen drie jaar in totaal 3,6 miljard euro uit het fonds, ter dekking van allerhande maatregelen (verlaging van de benzineaccijns, tolvrij maken van de Westerscheldetunnel).
Ondanks de kritiek is de WRR uiteindelijk gematigd positief over het fonds, en dan vooral over de in de afgelopen jaren opgebouwde deskundigheid, zowel ambtelijk als bij de adviescommissie. De onderzoekers realiseren zich echter ook dat hun pleidooi wat aan de late kant komt: „Politiek opportunisme stond aan de wieg van het Nationaal Groeifonds, het lijkt het ook ten grave te dragen”, schrijven zij, verwijzend naar het coalitieakkoord.
Maar ook nieuwe kabinetten zullen de vraag moeten beantwoorden welke rol de overheid kan en wil spelen in het stimuleren van innovatie en groei. „Daarvoor is het Groeifonds uiteraard geen noodzaak, ook andere vormen van sturing zijn mogelijk”, aldus de WRR. Het risico dat de ervaring en deskundigheid nu weer verdwijnen is echter groot.
Zonder Groeifonds en zonder duidelijk beeld over de richtinggevende rol van de overheid bestaat het gevaar dat Nederland vooral reactief zal handelen. „Er is een wereld buiten ons waar overheden massaal inzetten op keuzes binnen industriebeleid”, zegt een betrokkene in het rapport. De WRR adviseert dan ook om de komende jaren meer te investeren in inhoudelijke kennis over de transities waar Nederland voor staat. En ook beter na te denken over de vraag waar de politiek zich wél en níét mee mag bemoeien: geen grepen meer in de kas, maar wel een goed politiek debat over de vormgeving van een investeringsagenda voor de langere termijn.
