Een nieuwe wereldorde, die bovendien meer spelers kent

Barry Madlener kijkt zijn publiek glimlachend aan. Hij vertelt een zaal vol ambtenaren van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat over zijn eerdere leven als makelaar en gemeenteraadslid voor Leefbaar Rotterdam, zijn voorliefde voor muziek („Pink Floyd”) en zijn ambities als bewindspersoon. „Ik zou graag asfalt aanleggen om files op te lossen.”

Het is dinsdagmiddag 9 juli, half vier. De besloten sessie met de ambtenaren is bedoeld als kennismaking. En om vragen van aanwezigen te beantwoorden. Over omstreden uitspraken van PVV-leider Geert Wilders („Iedereen kiest zijn eigen woorden”), zijn prioriteit als minister (herinvoering van de maximumsnelheid van 130) en over zijn werkwijze. „Ik ben een open persoon en houd van open communicatie”, zegt Madlener. „Dat is ook een beetje Hollands natuurlijk, om een beetje direct en kort te zijn. Ik ben er zelf altijd trots op.”

De PVV’er is – tot zijn eigen verwondering, zo vertelt hij – een week eerder geïnstalleerd als minister van Infrastructuur en Waterstaat. Jarenlang voerde hij als Tweede Kamerlid oppositie tegen verschillende bewindslieden van het departement. Nu is hij als minister zelf verantwoordelijk voor uitvoeringsorganisatie Rijkswaterstaat, de wegen, het vaarwater, de scheep- en luchtvaart. Allemaal gevoelige dossiers die nu op hém liggen te wachten. Wat opvalt: het onderwerp Schiphol valt tijdens de kennismakingsbijeenkomst van een klein uur niet één keer.

Over zijn ontvangst op het ministerie toont Madlener zich enthousiast. „Een heel warm welkom. En ik hoop dat dat wederzijds is. Dat jullie ook voelen dat ik hier ben om een heel goede minister te worden, die ons gezamenlijke werk heel veel trots bezorgt.”

Dat beoogde gevoel van gezamenlijke trots zal niet iedere ambtenaar delen, blijkt al snel. Nog voor de zomer ten einde is, zit de directeur-generaal Luchtvaart thuis. Reden: de alleingang van minister Madlener, die onder invloed van KLM en Schiphol begin september besloot de in juni nog aankondigde afname van het maximaal aantal vluchten op Schiphol terug te draaien.

Het besluit leidt niet alleen op het ministerie tot verwarring en spanning, zo blijkt uit ambtelijke documenten en gesprekken met betrokkenen op het ministerie, in de luchtvaartsector en bij andere overheden. Ook binnen de top van Schiphol is er onrust ontstaan over de draai, en wat die betekent voor de rechtspositie van de luchthaven en de relatie met omwonenden. Amsterdam – de grootste gemeente onder aanvliegroutes van Schiphol én aandeelhouder van de luchthaven – is boos: „Ik ben not amused”, zegt wethouder Hester van Buren (PvdA) – die via de pers van de plotselinge koerswijziging moest horen. Het besluit is volgens haar niet alleen slecht onderbouwd, maar ook funest voor het vertrouwen van omwonenden in de overheid.

Weggepest

Mark Harbers ziet in juni 2022 geen uitweg meer. De voorganger van Madlener als minister van Infrastructuur en Waterstaat is als VVD’er fervent aanhanger van de luchtvaartsector. Maar hij ziet dat omwonenden van Schiphol steeds vaker succesvol de geluidsoverlast van de luchthaven aanvechten bij de rechter. Het „anticiperend handhaven” van de geluidsnormen door de overheid is ingehaald door de werkelijkheid en niet langer houdbaar. „Feitelijk betekent dit dat er niet wordt gehandhaafd bij een overschrijding van het huidige wettelijke stelsel”, schrijft Harbers aan de Kamer. En bovendien: omwonenden kunnen zich daar maar moeilijk tegen verzetten omdat er geen juridisch vastgestelde geluidsnormen zijn. Dat leidt er toe dat „de rechtspositie van omwonenden al geruime tijd niet goed is gereguleerd”.

Er is volgens hem maar één oplossing: het maximale aantal vluchten op Schiphol terugdringen. Vanaf november 2023 moet dat aantal terug van 500.000 naar 440.000 per jaar. De decennia waarin Schiphol ongehinderd mocht groeien, lijken voorbij. Hij beseft, dat het „een harde klap” is en „een heel indringend besluit voor KLM en de luchtvaart”, zegt Harbers. Maar het kan niet anders: Schiphol moet binnen de regels gaan opereren. „We gaan de geluidsoverlast voor de omwonenden met voorrang aanpakken.” En: „We stoppen met gedogen.”

KLM zegt „overvallen” te zijn door het „plotse voornemen” van Harbers en stapt naar de rechter. De PVV spreekt er in de Kamer ook schande van. „KLM wordt weggepest.”

Maar Harbers heeft een onverwachte medestander: op Schiphol is in oktober 2022 Ruud Sondag aangetreden. De ervaren crisismanager is de opvolger van de weggestuurde topman Dick Benschop. Sondag concludeert al snel dat het gebrek aan duidelijke regels en de slechte relatie met omwonenden de toekomst van de luchthaven ernstig bedreigt. Op 3 april 2023 lanceert hij een ‘achtpuntenplan’ om die toekomst zeker te stellen.

Sondag wil een verbod op privéjets en lawaaiige toestellen als Boeings 747, hij wil binnen twee jaar alle nachtvluchten schrappen en hij zet een streep door de plannen voor een extra landingsbaan. „De sector is gewend in achterkamertjes oplossingen te bedenken die uiteindelijk onvoldoende concreet zijn”, zegt hij tegen NRC. Dat is onhoudbaar, het moet voor omwonenden écht beter worden: „Onze geloofwaardigheid neemt al jaren af.”

Bewonersorganisaties reageren sceptisch. KLM, Schiphol en het ministerie gelden als een onlosmakelijke eenheid waar hun belangen het altijd afleggen tegen de economische. Maar het is Sondag net als Harbers, menens. „We moeten kiezen voor omwonenden die al zo lang hinder ondervinden.”

Ongeloofwaardig

Met die gedachte in het achterhoofd werken ambtenaren op het ministerie aan de uitwerking van nieuwe krimpplannen. Bijna direct is er vertraging: de rechtbank in Haarlem besluit op 4 april 2023 dat het kabinet niet datzelfde jaar al het maximaal aantal vluchten mag verminderen – de vereiste Europese procedures om alle betrokkenen te raadplegen en alternatieven te overwegen zijn niet gevolgd. Maar Harbers en zijn ambtenaren zetten door, ook als het vierde kabinet Rutte in juli 2023 valt. Er is simpelweg geen andere oplossing voor Schiphol.

Een lijn die ook Ruud Sondag actief uitdraagt namens de luchthaven. De „enige grote stap die je kunt maken” zegt hij tijdens een avond met bewoners, is „krimp van het aantal vliegbewegingen, krimp van het geluid.” Na afloop zegt een bewoner: „Een klein beetje heb ik nu het idee dat er wel wat gaat gebeuren.”

De noodzaak van een koerswijziging wordt nog eens onderstreept als de rechtbank in Den Haag in maart 2024 uitspreekt dat de staat al jarenlang de rechten van omwonenden niet goed beschermt door slechte geluidsnormen op te stellen, en die ook nog eens niet te handhaven. Het kabinet moet binnen een jaar gaan handhaven en die rechtsbescherming in orde maken.

Sondag, die dan net is afgezwaaid als Schipholbaas, leest het vonnis met interesse. In een afscheidsinterview met de Volkskrant benadrukt hij nog eens de noodzaak van de ingeslagen weg. Hoewel hij zijn opvolger Pieter van Oord geen ongevraagd advies wil geven, zegt hij: „Het is ongeloofwaardig als Schiphol straks weer de buikspreekpop van KLM wordt.”

Blauwe zwanen

Op 10 juli stapt diezelfde Pieter van Oord samen met KLM-baas Marjan Rintel de ministerskamer van Barry Madlener binnen. Het is een dag nadat de minister met zijn eigen personeel heeft kennisgemaakt. De twee topmensen hebben een oude boodschap voor de nieuwe minister: die krimp is helemaal niet zo nodig. Het is een mededeling die het afgelopen jaar op het ministerie weinig gehoor vond. Nu zal dat veranderen.

Wat de PVV van Schiphol en de KLM vindt, is al tien jaar duidelijk: Nederland moet er trots op zijn en deze vaderlandse parels niet in de weg zitten. PVV-Kamerlid Dion Graus, die over Schiphol gaat, vindt vliegen fantastisch, houdt van „onze blauwe zwanen” en wil Schiphol en KLM op geen enkele manier belemmeren. Zijn partij zal álles doen om de krimp tegen te houden, belooft hij nadat het kabinet is gevallen. „Misschien lukt het na de verkiezingen; wie weet hoe de verhoudingen dan zijn”, zegt hij. „Wij zullen in ieder geval zorgen dat die krimp dan meteen van de baan gaat. Dat beloof ik iedereen.”

Tot 2 juli waren het niet meer dan grote woorden van een buitengesloten oppositiepartij. Maar nu, als standpunt van de grootste coalitiepartij die ook nog de verantwoordelijke minister levert, krijgen ze ineens gewicht.

Wij zullen zorgen dat die krimp van de baan gaat. Dat beloof ik iedereen

Dat is niet de enige positiewisseling die de kansen van KLM vergroot. De aanstelling van Pieter van Oord als nieuwe topman van Schiphol past volgens president-commissaris van Schiphol Jaap Winter „bij de ambities van Schiphol om versneld te verduurzamen en de belasting voor de omgeving en het klimaat te verminderen.” Van Oord zelf, zo vertelt hij verschillende betrokkenen, ziet het juist als zijn taak om „de relatie met de luchtvaartmaatschappijen te herstellen”.

In het gesprek met Madlener leggen Van Oord en KLM-baas Rintel uit dat er mogelijkheden zijn om de geluidshinder terug te dringen zónder minder te vliegen. Schiphol kan met hogere luchthavenprijzen de meest lawaaiige vliegtuigen weren en KLM kan stillere vliegtuigen inzetten. Het probleem met deze beloften is dat het niet meer dan voornemens zijn, waarvan de effecten ook nog eens onzeker zijn. In de modellen waarmee het ministerie het maximaal aantal vliegberekeningen bepaalt, worden deze variabelen daarom maar mondjesmaat meegerekend.

Direct na het gesprek dringt minister Madlener er bij zijn ambtenaren stevig op aan om toch nog eens naar de eigen berekeningen te kijken: kunnen die niet worden aangepast met de informatie van KLM en Schiphol? Hij draagt de ambtenaren, die werkten aan de krimpplannen, nu op om met de luchtvaartsector om tafel te gaan zitten en hun informatie te verwerken in nieuwe modelberekeningen. De wind op het ministerie is gedraaid, realiseren ambtenaren zich.

Instabiel

Terwijl Nederland op vakantie gaat, vinden er intensieve overleggen plaats tussen de ambtenaren van Madlener, de luchtvaartsector en de consultantsbureaus die modelberekeningen maken.

Tijdens een call met Van Oord en Rintel op 24 juli besluit de minister de optimistischer inschatting van KLM over inzetten van stillere vliegtuigen over te nemen. Ook de bewering van Schiphol dat het met hogere prijzen voor lawaaiige vliegtuigen de geluidshinder kan terugdringen, neemt Madlener over. Opvallend is dat Schiphol in een brief aan de minister zelf waarschuwt dat, hoewel het „aannemelijk” is dat hogere prijzen werken, „het niet mogelijk is om op de uitkomsten van dat proces vooruit te lopen”.

Het overnemen van de aannames uit de luchtvaartsector levert het gewenste resultaat op: na een paar weken rekenen en discussiëren komen beide bureaus uit op 475.000 vliegbewegingen per jaar, zo melden ambtenaren hun minister – en niet de eerder berekende 440.000.

Ze waarschuwen de minister ook: de luchtvaartsector zal blij zijn, maar omwonenden kunnen „u mogelijk verwijten dat u te veel mee bent gegaan met de input van de luchtvaartsector” en „inbrengen dat zij niet hebben kunnen reageren op dit precieze aantal vliegbewegingen”. Vanuit het perspectief van omwonenden, helpen stillere vliegtuigen weinig tegen hinder, schrijven ambtenaren. Ook een iets stiller vliegtuig dat overvliegt, is er een die de rust verstoort. Sterker nog: door op stillere vliegtuigen over te gaan, kunnen maatschappijen vaker vliegen, wat juist de geluidhinder die omwonenden ervaren vergróót.

Er is nog een ander probleem: het vorige kabinet heeft besloten het aantal „ernstig gehinderden” met 20 procent te verminderen. Met de nieuwe berekeningen blijft die vermindering steken op 17 procent. Maar Madlener vindt het voorlopig genoeg. Er zijn al „forse maatregelen” genomen, vertelt hij zijn ambtenaren. De laatste 3 procent laat hij even voor wat ze zijn, daar denkt hij in 2027 wel over na. Ambtenaren benadrukken dat hij daarmee van de belofte van het vorige kabinet afwijkt.

In de week daarna dreigt er een kink in de kabel te komen. Door al het gesleutel aan de modellen zijn de uitkomsten ervan „instabiel” geworden, zo melden de consultants. Individuele deelberekeningen leveren „niet verklaarbare” resultaten op, zo laten ambtenaren hun minister weten.

Maar Madlener is niet van zijn besluit af te brengen. Ambtenaren zien hoe de luchtvaartbedrijven alle ruimte krijgen om collega’s onder druk te zetten de omstreden aannames over te nemen. Tegenspraak, merken ze, is niet gewenst. In de wandelgangen spreken sommigen erover met elkaar. Hun ambtelijke integriteit is in het geding, is de conclusie.

In de laatste week van augustus praat Madlener andere betrokken bewindspersonen bij over zijn voornemens – én heeft hij nog twee keer overleg met KLM-bestuursvoorzitter Rintel en Schipholbaas Van Oord. Hij neemt die week ook de tijd om in aanwezigheid van Rintel glunderend KLM’s nieuwe A321neo op Schiphol te verwelkomen. Hij krijgt daar een schaalmodel van het nieuwe vliegtuig.

Op vrijdag 30 augustus is het zover: Madlener legt zijn koerswijziging voor aan de ministerraad. Een koerswijziging die hij op het allerlaatste moment nog iets oprekt. De modellen komen uit op maximaal 475.000 vluchten per jaar. Maar na telefonisch overleg tussen Madlener en zijn ambtenaren in de lunchpauze van de ministerraad, worden daar nog tienduizend vluchten bijgeteld: er komt een „bandbreedte” van 475.000 tot 485.000 vluchten per jaar. Dat is wat Madlener een paar dagen later ook aan de Tweede Kamer meldt. Een nachtsluiting, iets waar behalve Schiphol ook de coalitiepartijen VVD en NSC voor ijverden, komt er ook niet.

De directeur-generaal Luchtvaart maakt dat niet meer mee. Die heeft zich al voor het ‘lunchbelletje’ van Madlener ziek gemeld. De druk van de minister om de luchtvaartsector vrij baan te geven en de belangen van bewoners te negeren is deze topambtenaar te veel geworden, zo bevestigen meerdere bronnen.

Verrassing

De Amsterdamse wethouder Hester van Buren zit in haar werkkamer in de Stopera als ambtenaren haar vertellen over de nieuwe lijn onder Madlener zoals hij die net bekend heeft gemaakt. Van Buren is verbijsterd. Ze weet van niets. Bovendien is het besluit volgens haar slecht onderbouwd en ondoordacht. Maar ze is ook verbijsterd over hoe de stad en andere omwonenden er volledig door zijn overvallen: „Het was een totale verrassing.”

De belangen van Amsterdam in het reilen en zeilen op Schiphol zijn groot: als grootste gemeente in de omgeving van Schiphol én aandeelhouder. Vlak voor de zomer heeft de hoofdstad daarom nog duidelijk gemaakt waar zij staat: Schiphol zou moeten krimpen naar maximaal 400.000 vluchten en ’s nachts moeten sluiten. Nu bewegen de minister en Schiphol ineens in de tegengestelde richting.

Met minister Harbers en Schiphol-baas Ruud Sondag was Van Buren het zeker niet altijd eens, maar het contact was goed. Na Madleners aanstelling heeft Van Buren de PVV’er per app gefeliciteerd. Een reactie heeft ze niet gekregen, ook niet op de herhaalde pogingen daarna een afspraak met de nieuwe minister in te plannen.

Bij een kop koffie op het Amsterdamse stadhuis zegt ze dat het nieuwe kabinet zelf benadrukt het vertrouwen van Nederlanders terug te willen winnen. „Dat kan alleen met een betrouwbare overheid en goed bestuur.” En dat betekent, zo schrijven de coalitiepartijen in hun hoofdlijnenakkoord, dat „mede-overheden vroegtijdig worden betrokken bij voorbereiding van beleid en van wetgeving”, dat afspraken worden nagekomen en dat het overheidsbeleid stabiel en voorspelbaar is. Voor NSC, de nieuwe partij van Pieter Omtzigt, is het verbeteren van het openbaar bestuur zelfs de belangrijkste reden het kabinet met PVV, VVD en BBB in te stappen. Van Buren: „Ik snap niet hoe NSC dit in het kabinet heeft laten passeren. Is dit nou die nieuwe bestuurscultuur waar zij het over hebben?”

Ook binnen de top van Schiphol leidt de draai van Madlener, en de rol van topman Van Oord daarin tot beroering, vertellen meerdere bronnen met contacten in die top. De stappen die zijn voorganger Sondag heeft genomen om weer een vertrouwensrelatie met de omgeving op te bouwen, worden in één klap teniet gedaan. Het is, zegt een betrokkene, weer typisch ‘schiphollen’ – een verwijzing naar de beschrijving in het Van Dale woordenboek. „Misleiden door manipulatie, leugens, het verdraaien van feiten enz.”

De week ná zijn besluit gaat Madlener op bezoek bij de Maatschappelijke Raad Schiphol. Dat heeft de wettelijke taak om vanuit het perspectief van bewoners advies te geven aan de minister voordat hij besluiten over Schiphol neemt. Waarom, willen bewoners weten, heeft Madlener alleen met de luchtvaartbranche gesproken, en niet met hen? Dat is niet de afspraak, belangrijke besluiten zouden eerst met de raad besproken worden. Is dit hoe de minister denkt het vertrouwen in de overheid te herstellen? Madlener: „Ik probeer het vertrouwen in de overheid te herstellen. Ik kan alleen niet iedereen tevreden stellen.”

Delen

Mail de redactie