N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
De term ‘ondermijning’ bekte jarenlang lekker, maar blijkt in de praktijk van de handhaving onbruikbaar. Intussen blijft de overheid zwak.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/03/data98430619-348bc7.jpg)
Illustratie Ming Ong
Er zijn van die symposia waarvan je na lezing van het te presenteren embargo-rapport al aanvoelt dat er geen blij of positief verhaal te tikken valt. Maar het moet toch, en wel omdat het thema nog duizend keer terugkomt: georganiseerde criminaliteit. En er blijkt een wissel omgezet. We moeten namelijk van de sociale wetenschap het woord ‘ondermijning’ schrappen. Het is een modeterm, het zegt te weinig en tegelijk te veel, het is multi-interpretabel, het werkt ‘operationeel verlammend’. Vertaald in het Engels als ‘subversive crime’ slaat het pas echt nergens op, want álle crime is subversief. Over de grens wordt het dus niet begrepen. En in het Haagse jargon wordt het vooral aan drugsmisdaad verbonden, terwijl er nog véle andere vormen van georganiseerde misdaad zijn die ten minste even ontwrichtend zijn. Milieu, mensenhandel, wapens, witwassen, mobiel banditisme etc. Weg met ‘ondermijning’ dus en de bijbehorende focus op drugs.
Daarmee gaat een politiek veelgebruikte beleidsterm de vuilnishoop op, die in projectgelden bij de vorige minister, Ferd Grapperhaus, nog tientallen miljoenen waard was. Aanleiding was de moord op advocaat Derk van Wiersum, in 2019. Met een extra impuls toen later ook nog Peter R. de Vries werd neergeschoten en overleed. ‘Ondermijning’ werd het synoniem voor een samenleving die van binnenuit ongemerkt werd aangetast door geweld en corruptie, vooral vanuit de drugshandel.
Zoals een van de deelnemers aan het symposium ‘Koers bepalen. Over de lessen van de versterking van de aanpak ondermijnende criminaliteit’ het onlangs uitdrukte: ondermijning was een politiek verdienmodel geworden. Een mediaterm die de urgentie, paniek en ontreddering van de beide moordaanslagen perfect samenvatte. Fluister er nog even ‘vergismoord’ achteraan en iedere burger zit op de kast. Ik ook. Minister, doe wat! Angst en paniek dus.
Met een impulsuitgave van honderd miljoen ‘tijdelijke subsidies’ schafte Grapperhaus in 2019 zo’n 126 projecten aan waarmee overheden, handhavers, opsporingsdiensten en consultants aan de slag konden. Bij voorkeur in een ‘integrale aanpak’, dus niet alleen strafrecht, maar ook met gemeenten, bedrijven, bijzondere opsporingsdiensten en andere overheden. In 2021 werd het budget structureel verhoogd tot een half miljard, al gauw ‘ondermijningsgelden’ genoemd. Gelijktijdig mochten de Maastrichtse en Rotterdamse universiteiten evaluatieonderzoek doen, die daar 13 van de 126 projecten voor uitkozen. En bij het symposium over dát rapport zat ik dus.
Kort samengevat luidt het advies om niet alleen naar drugs te kijken, maar naar meer. De term georganiseerde criminaliteit als containerbegrip dekt beter. Kijk ook meer over de grens. Van de 126 projecten bleken er maar 2 een internationale component te hebben. En probeer niet iedereen in de handhavingspolder bij alles te betrekken.
Oude koek
Aanbevelingen met een hoog gezond-verstand gehalte dus – veel inkt hoeft er niet aan te worden besteed, denk je dan. Totdat je bij de dubbele laag van het rapport bent. Daar waar de samenstellers een ‘hoe kan ik dit het best vertellen zonder cynisch te worden’-toon aanslaan. Te vaak „werden we overvallen door een gevoel van déjà vu”, heet het tenslotte diplomatiek. Heel veel geconstateerde „kwetsbaarheden en tekortkomingen” worden al sinds de jaren negentig in rapporten opgeschreven. Zónder dat de overheid ervan leert. De conclusies over de handhavende overheid zélf zijn behalve onthutsend, dus ook gewoon oude koek. Die overheid is overgeorganiseerd, niet aantrekkelijk genoeg voor hoog opgeleide specialisten (data-analisten of financiële onderzoekers) om bij in dienst te gaan. Ook leiderschaps- en ondernemerstalent is schaars in de ambtelijke wereld. Het gevolg is een hoog personeelsverloop, gevolgd door te veel dure ‘inhuur’, vaak van dezelfde, nu ex-ambtenaren.
Ook inhoudelijk werden er gebreken geconstateerd die ‘allesbehalve nieuw’ waren. Veel loopt vast in de wettelijke onmogelijkheid om gegevens uit te mogen wisselen, in de kwaliteit van databestanden, in de afhankelijkheid van individuele gemotiveerde projectleiders en in de onuitroeibare Nederlandse overlegcultuur. Zeker in het versnipperde landschap van de publieke rechtshandhaving. Er wordt daar al twee decennia gepraat over de organisatorische ‘ophanging’ van de vier Bijzondere Opsporingsdiensten: fiscus (FIOD), arbeid (NLA), voedsel en waren (NVWA), leefomgeving en transport (ILT). Tel daar nog de marechaussee en de tien Regionale en dat ene Landelijke Informatie en Expertise Centra bij op (RIEC/LIEC). En het resultaat is intimiderend.
Zoals een van de sprekers uit eigen projectervaring zei: probeer zoveel mogelijk te vermijden dat je ze allemaal aan tafel krijgt. Doe het alleen als het écht nodig is. Dring dus het aantal overlegvormen terug en vereenvoudig de ‘governance’-structuur, zeggen de onderzoekers. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit lijkt sprekend op die van corona, de Groningse gascrisis, de toeslagenaffaire en de klimaat-, stikstof- en droogtecrisis. Bij een crisis komt er een „overstelpende hoeveelheid onderzoeksrapporten” los. Gevolgd door héél veel overleg met heel veel partijen over de aanpak.
Droogjes heet het dat de Nederlandse overheid „overgeorganiseerd” is en het bestuurlijk landschap „verkokerd”
In de jaren negentig werd dat nog gevierd als het poldermodel, maar inmiddels is de wind gedraaid. Het leidt niet tot grotere slagvaardigheid, „maar veeleer tot bestuurlijke inertie en onzekerheid”. Netwerkvorming lijkt „een doel op zich geworden”. En hoe groter het ‘gremium’ wordt dat een project moet uitvoeren, hoe groter de neiging om eerst uitgebreid de kwestie te inventariseren, liefst zo lang mogelijk. Waardoor het moment om in actie te komen vanzelf opschuift.
Intussen dient er wel veel tijd te worden besteed aan het verwerven van intern draagvlak. Dan blijkt dat „hoe hoger je in de organisatie komt, hoe geringer het draagvlak”. Daar moest georganiseerde criminaliteit als thema wedijveren met ‘de waan van de dag’: dat wat media een dag eerder op de agenda zetten. Met gekozen bestuurders die niet langer dan vier jaar politiek houdbaar zijn, zorgt dat voor kortademigheid. Alleen die projecten die „langs heel veel tafels konden schakelen”, én de burgemeester én de uitvoerende medewerkers wisten te motiveren, én hun eigen projectleider en ingehuurde specialisten in dienst wisten te houden, liep het dan goed af.
Maar of dan de „continuïteit geborgd is” en zo’n vernieuwend project wordt ingepast in de routine? Droogjes heet het dat de Nederlandse overheid „overgeorganiseerd” is en het bestuurlijk landschap „verkokerd” waardoor de „energie kan weglekken”. Om „duurzame vormen van samenwerking” te creëren buiten de gebaande paden is dan ook „zéér moeilijk”. We ondermijnen uiteindelijk dus vooral onszelf. Toen ik het uit had, moest ik een beetje huilen.
