Eén telefoontje van Barack Obama volstond in 2012 om de Rwandese president Paul Kagame tot inkeer te brengen. Na slechts een week van bezetting verlieten de door Rwanda gesteunde M23-rebellen de strategische Oost-Congolese stad Goma. Één simpele vingerknip vanuit Washington bleek voldoende.
Intussen heeft Kagame zich internationaal gepositioneerd als onmisbare strategische partner, jaarlijks gesteund met meer dan 1 miljard euro aan buitenlandse hulp. Sinds januari heeft M23 opnieuw steden onder controle als Goma en Bukavu, en Rwanda verstevigt stilzwijgend zijn greep op Oost-Congo, zonder tekenen van terugtrekking.
Vrijdag hopen onderhandelaars in Washington een vredesverklaring tussen Congo en Rwanda te bezegelen. Europa bezigde in de afgelopen maanden veel retoriek over mensenrechten, maar wist dat niet in concrete actie om te zetten. De aanstaande deal kwam vooral tot stand onder aansporing van de VS, die hopen te profiteren van de vele grondstoffen in de regio. In de tekst van de vredesverklaring zetten de VS vooral in op een eigen grondstoffenakkoord met Kinshasa als hefboom voor stabiliteit, in de geest van Trumps transactie-denken.
Rwanda heeft als geen ander geleerd de wereld te lezen, zegt Kristof Titeca, hoogleraar aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid van de Universiteit Antwerpen. „Het weet precies hoe het zijn internationale relaties moet beheren, terwijl het zijn eigen agenda doorzet in Congo.”
Hoe verhouden Europa en de VS zich tot Rwanda en wat zegt hun soepele opstelling richting Rwanda, terwijl de schendingen van mensenrechten doorgaan, over de internationale diplomatie?
Europese Unie
De Europese Unie sloot vorig jaar óók een akkoord over grondstoffen met Kigali, dat de delving daarvan ‘eerlijker en duurzamer’ moest maken. Dat was toen al omstreden. In het oosten van Congo klonken al geweerschoten en VN-rapporten spraken toen al van systematische uitbuiting van Congo’s natuurlijke rijkdommen. Toch hield de Europese Commissie hieraan vast en werd ook de hulp aan Rwanda (zo’n 900 miljoen euro) voortgezet.
In Brussel geldt het kleine land als modelstaat: economisch efficiënt, bestuurlijk strak, militair doortastend. Via ontwikkelingshulp, handelsverdragen en defensiesamenwerking groeide Rwanda uit tot een sleutelpartner én toonbeeld van post-conflicttransformatie na de genocide van 1994. „Ze zien het land als een visionair Afrikaans model”, zegt politicoloog Kristof Titeca. „Geen wonder dat invloedrijke stemmen binnen de EU het Kagame-regime ten alle koste blijven verdedigen.”

Pas in maart volgde een eerste diplomatieke berisping. Een Europees sanctiepakket trof hoge Rwandese generaals, M23-leiders en de Rwandese mijnbouwautoriteit. De hulp aan het land blijft intact, een manier voor Europa om Rwanda aan boord te houden als strategische bondgenoot. „Het is opmerkelijk hoe timide deze reacties zijn”, zegt Phil Clark, hoogleraar internationale politiek aan SOAS in Londen. „Het gaat vooral om een signaalfunctie: we sturen een boodschap, maar we willen de relatie niet echt beschadigen.”
Lees ook
Tijdens de protestmars richting het Internationaal Strafhof klinkt de roep om gerechtigheid voor Congo
Erg eensgezind is de EU niet. Sommige lidstaten trekken hun eigen lijn. België verbreekt alle diplomatieke banden met Rwanda en ook het VK en Duitsland nemen maatregelen. Maar Frankrijk, Luxemburg en Portugal houden veel verder gaande sancties tegen, uit angst hun economische en veiligheidsbelangen te ondermijnen.
Critici wijzen op de dubbele moraal: wel sancties tegen Rusland, maar aarzeling tegenover een bondgenoot met soortgelijke modus operandi.
Meer dan ooit is Europa een pragmatische macht geworden, zegt Anjan Sundaram, regio-expert en auteur van Bad News, een boek over de dictatuur onder Kagame. „De oorlog in Oekraïne heeft dat proces versneld. Morele principes worden ingeruild voor strategisch comfort, zelfs als dat betekent dat Europees belastinggeld indirect de oorlogskas van Rwanda financiert.”
Frankrijk
Toen jihadisten in 2020 de gasinstallaties van het Franse TotalEnergies in Mozambique bedreigden, was het niet het Franse leger dat in actie kwam, maar Rwandese militairen. Die wending mag op zijn zachtst gezegd verrassend worden genoemd, want jarenlang was de relatie juist ronduit slecht.
De ommekeer kreeg vaart onder Emmanuel Macron, president sinds 2017. In 2021 erkende Macron – zonder schuld te bekennen – de „verpletterende” Franse verantwoordelijkheid bij de Rwandese genocide in 1994. Mede om die reden was Kagame jarenlang „fel anti-Frans”, zegt Phil Clark. „Maar vandaag is de verhouding een van de hechtste diplomatieke allianties voor Rwanda”. In eenzelfde adem sloten de landen nieuwe militaire en economische akkoorden.
Als op één na grootste hulpdonor speelt Frankrijk een sleutelrol in het versterken van Rwanda’s diplomatieke positie op het wereldtoneel. Dankzij de invloed binnen de EU slaagt Parijs er vooralsnog in Rwanda de politieke rugdekking te verlenen die nodig is om haar aanzienlijke Europese hulpbudgetten veilig te stellen.
Lees ook
Gedekt door slimme diplomatie kan Rwanda zijn agressieve gang gaan
Kigali is bovendien een militaire macht die niet meer te negeren valt. Met bijna zesduizend blauwhelmen is Rwanda de op twee na grootste leverancier aan VN-vredesmissies, en heeft het zich bewezen als een belangrijke strategische pion in Afrika. „Kagame wordt gezien als degene die orde schept waar internationale missies falen”, zegt Lidewyde Berckmoes, universitair hoofddocent aan het Afrika-Studiecentrum in Leiden. „Voor Frankrijk, dat in Afrika militair onder druk staat, is dat aantrekkelijk.”

België
In Kigali stond de Belgische vlag al scheef nog voor ze werd neergehaald. Toen Rwanda afgelopen maand abrupt de diplomatieke relaties met België verbrak, was dat geen verrassing meer, maar een uiteenspatting van jarenlang oplopende spanningen. Aanleiding: Belgische druk ten behoeve van Europese sancties tegen het Rwandese regime voor zijn bijdrage aan de oorlog in Oost-Congo.
België was een drijvende kracht achter het EU-sanctiepakket. Ook de mineralendeal met Rwanda werd mede op Belgisch aandringen officieel „onder herziening” geplaatst. Voor de Belgische buitenlandminister Maxime Prévot komt die houding voort uit „respect voor het internationaal recht”. Want, zo zei hij eerder dit jaar in de Kamer, „wie de territoriale integriteit van een buurland schendt, moet dat voelen”.
Maar zonder bredere steun binnen de EU dreigt het bij symboliek te blijven, zegt politicoloog Kristof Titeca. „De Belgische houding is moreel helder, maar politiek kwetsbaar. Een kleine speler met een grote mond is voor Rwanda des te makkelijker aan te vallen.”
Lees ook
Is de belofte van vrede voor Oost-Congo meer dan een charmeoffensief?
Volgens hoogleraar Phil Clark speelt de grote Congolese diaspora in België een rol: die dwingt het land tot een scherpere houding. „Belgische diplomaten lijken het koloniale verleden zelf grotendeels achter zich gelaten te hebben. Maar Kigali speelt er gretig op in.”
Met een giftige sneer over de bekoelde relaties beschuldigde Kigali België van „zielige pogingen om neokoloniale illusies in stand te houden.” Rwanda (eveneens een oud-kolonie, red.) benut het Belgische koloniale verleden als retorisch wapen, zegt emeritus hoogleraar Filip Reyntjens. „De voormalige kolonisator is ideaal om internationale kritiek af te doen als neokoloniaal en paternalistisch.”
De Rwandese diplomatiek breuk met België was exemplarisch voor hoe Rwanda omgaat met kritiek: escaleren om te isoleren. „Voor Kagame geldt de simpele regel”, zegt Sundaram. „Wie Rwanda niet onvoorwaardelijk steunt, verliest een plek aan hun tafel”.

Verenigde Staten
In Washington viel vooral de aarzelende en op momenten ongeïnteresseerde houding op ten aanzien van de oorlog in Oost-Congo. Pas in april, na een ongewoon scherpe persconferentie van Trumps Afrika-gezant Massad Boulos, klonk er publieke veroordeling: „De Rwandese troepen moeten zich terugtrekken.”
De publieke veroordeling bleek al snel verweven met strategische berekening. Boulos verwees in één moeite door naar gesprekken over Amerikaanse investeringen in de Congolese mijnsector na toenadering van Kinshasa. Die zouden vrijdag moeten uitmonden in een Rwandees-Congolees vredesakkoord. Toegang tot Congolese mineralen, zoals kobalt en coltan, geldt al jaren als strategische prioriteit in Washington. „Congo zit op rijkdom”, zegt politicoloog Titeca. „En de VS willen China daarin de pas afsnijden. Washington hoopt op een grondstoffenakkoord met Kinshasa, zonder Kigali voor het hoofd te stoten”.
Lees ook
Is de belofte van vrede voor Oost-Congo meer dan een charmeoffensief?
Sinds Donald Trump opnieuw voet zette in het Witte Huis, proberen Congo en Rwanda nerveus in de gunst van de Amerikaanse president te komen. De Rwandese buitenlandminister sprak van „een nieuwe wind” onder zijn leiderschap, terwijl Congolese lobbyisten Washington platliepen in de hoop op een mineralendeal in ruil voor veiligheidsgaranties. Nu Trump terug is, is de aard van het diplomatieke opbod transactioneler dan ooit tevoren, zegt Angela Muvumba-Sellström van het Nordic Africa Institute. „Dat opportunisme komt met een prijs: mensenrechten en regionale stabiliteit zijn nog zelden een leidend motief.”
Regio-expert Anjan Sundaram ziet hoe Washington zich profileert als bemiddelaar, maar intussen de militaire samenwerking met Rwanda, essentieel voor Kigali, gewoon voortzet. „Rwanda blijft een soort militaire huisbewaarder van het Westen in Afrika, die het vuile werk in conflictgebieden opknapt.”
Wie zijn militaire outsourcing aan Kigali toevertrouwt, kan zich geen confrontatie veroorloven, zegt Muvumba-Sellström. „De Amerikaanse strategie is niet om Rwanda in te perken. Het is om hen binnenboord te houden.”
Washington, dat zich altijd gretig heeft geprofileerd als moreel kompas van de wereld, lijkt Rwanda een uitzonderingspositie te gunnen. De VS hebben net als de EU symbolische sancties opgelegd aan individuele Rwandese functionarissen. Maar dat is louter een gebaar, geen beleid, oordeelt Phil Clark. „Het signaal: we veroordelen openlijk, maar we tolereren het eigenlijk wel.”
Verenigd Koninkrijk
Toen Boris Johnson in 2022 zijn asieldeal met Rwanda sloot, zag de toenmalige Britse premier in Kagame een gewillige bondgenoot om zijn beloofde strenge asielbeleid een zet te geven. De zogeheten ‘Rwanda-deal’ – door mensenrechtenorganisaties fel bekritiseerd – hield in dat het VK zo’n 430 miljoen euro betaalde aan Kigali om zijn asielprocedure uit te besteden. Onder de Labourregering van Keir Starmer, die de deal schrapte, veranderde de Britse toon ten aanzien van Rwanda. In maart bevroor het VK onder meer directe hulp aan Rwanda, goed voor 37 miljoen euro per jaar.
Al kort na de inname van Goma bracht de Britse buitenlandminister David Lammy Kigali een ongewoon scherpe waarschuwing: Rwanda zet in totaal ruim 1 miljard dollar aan internationale hulp op het spel. Want zonder materiële steun van Rwanda was het M23 nooit gelukt om militair door te breken, zei hij in het Lagerhuis. In een telefoongesprek had hij Kagame naar eigen zeggen duidelijk gemaakt dat zijn regering niet langer bereid is schendingen van de territoriale integriteit door de vingers te zien. „Net zoals we dat in Europa niet toestaan, kunnen we dat nergens ter wereld toelaten.”

Die strengere houding markeert een breuk met het voorheen welwillende beleid dat onder zowel Labour- als Conservatieve regeringen werd gevoerd. Prominente figuren als oud-premier Tony Blair prezen jarenlang de samenwerking met Kigali, terwijl kritiek op Rwandese inmenging in Oost-Congo grotendeels werd gesmoord.
Volgens Titeca toont de migratiedeal hoe in de huidige wereldorde morele principes onderhandelbaar zijn. „Zolang de deal liep, was er opvallend weinig kritiek vanuit Londen op Rwanda. Pas na de regeringswissel volgden diplomatieke maatregelen.”
Lees ook
Hoe Rwanda het lot van Oost-Congo blijft bepalen
Toch zijn nog niet alle banden met Rwanda verbroken. Afgelopen week zegde het VK een nieuwe reeks militaire trainingen toe aan Kigali. Ook binnen Westminster klinken nog altijd geluiden die Rwandese inmenging vergoelijken: zo verdedigde oud-minister Andrew Mitchell, Kigali’s optreden in Oost-Congo, ondanks de ferme taal van zijn partijgenoot Lammy. Lidewyde Berckmoes, universitair hoofddocent aan het Afrika-Studiecentrum in Leiden, ziet in het behoud van de status quo een patroon van passieve tolerantie. „Het uitblijven van daadkrachtige stappen heeft regimes altijd meer ruimte gegeven om geweld te gebruiken.”
Nederland
In de gangen van het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag wordt over Rwanda eigenlijk zelden gesproken. Het beleid van het kabinet-Schoof ten opzichte van Rwanda blijft opvallend voorzichtig. Tijdens een recente rondetafel in de Kamer werd duidelijk dat er zorgen zijn over de effectiviteit van de huidige sancties en diplomatieke maatregelen.
Minister Veldkamp kreeg Kamervragen over de passieve houding van Nederland. Terwijl buurlanden als België en Duitsland binnen de EU wél aandringen op verdere sancties tegen Rwanda, verwees het buitenlandministerie naar ‘stille diplomatie’ en de noodzaak om relaties niet te verzieken. En hoewel de buitenlandminister verdere „sancties verwelkomt”, lijkt de uitvoering daarvan nog ver weg.
In plaats van het voortouw te nemen, verschuilt Den Haag zich achter gezamenlijke EU-resoluties en volgt het liever de lijn van grotere lidstaten. „Juist voor een land dat mensenrechten tot zijn grondbeginselen rekent, valt de terughoudendheid op”, zegt Berckmoes. „Terwijl stilte zelden neutraal is en in werkelijkheid ruimte creëert voor escalatie. En dat beseft Kagame maar al te goed.”
In maart erkende Veldkamp in antwoorden op Kamervragen voor het eerst dat Rwandese aanwezigheid op Congolees grondgebied een schending van het internationaal recht. Maar concrete stappen blijven uit: de Rwandese ambassadeur in Nederland is niet ontboden, terwijl de EU dat in februari wél deed. Het blijft bij diplomatieke telefoontjes.
Verder stelt Veldkamp dat Nederland binnen de EU pleit voor een „schorsing van de grondstoffendeal”, maar voegt eraan toe dat deze samenwerking een „basis biedt voor dialoog en transparantie”. Voor Phil Clark voelt het als diplomatiek uitstelgedrag die in de praktijk neerkomt op: aanspreken, maar niet aanpakken. Dat het kabinet wel wijst op de humanitaire inzet van Nederland in Oost-Congo, overtuigt Clark allerminst. „Als je Rwanda op andere vlakken niet aanspreekt, blijft het holle solidariteit.”
In de jaren 2000 kreeg Rwanda nog aanzienlijke Nederlandse steun voor wederopbouw. Vandaag zijn de economische belangen van Nederland in Rwanda bescheiden – Nederlandse export naar Rwanda bedroeg in 2023 zo’n 33 miljoen euro – maar symbolisch niet onbelangrijk. Er lopen samenwerkingen op het gebied van waterbeheer, voedselzekerheid en duurzame energie.
In 2012, toen de wereld kennisnam van de Rwandese steun aan M23, was Nederland een van de weinige landen die tijdelijk de hulp opschortte. Een zeldzaam moment van principiële daadkracht, zegt Lidewyde Berckmoes: „Den Haag had toen nog de ambitie om een moreel kompas te volgen.”

