De Belastingdienst hield tot aan de Russische invasie van Oekraïne jarenlang niet bij welke personen en bedrijven in hun systemen op een sanctielijst stonden. Zo had de dienst gesanctioneerden uit „bijvoorbeeld Syrië en Iran” niet in beeld, evenals Russen die sinds de Krim-inval in 2014 op de Europese sanctielijst stonden. Na de invoering van nieuwe sancties tegen Rusland in februari 2022 was daarom een „inhaalslag” nodig op de hele sanctielijst.
Dat blijkt uit interne stukken van het ministerie van Financiën, die NRC heeft verkregen na een beroep op de Wet open overheid. Het ministerie openbaarde afgelopen maand enkele honderden pagina’s interne documenten en correspondentie met betrekking tot de Rusland-sancties, nadat NRC hier in mei 2022 om had gevraagd. Uit de stukken blijkt duidelijker dan tot nu toe bekend was hoe slecht voorbereid de Nederlandse overheid was op uitvoering van dergelijke maatregelen.
Ook geven de documenten gedetailleerder inzicht in hoe moeizaam verschillende overheidsinstanties tot samenwerking kwamen, en sanctiehandhaving in eerste instantie vooral op andere probeerden af te schuiven.
Zo vroeg de Douane na instelling van de sancties miljoenen euro’s extra budget, omdat effectieve controle van binnenkomende goederen uit Rusland anders niet mogelijk zou zijn. Ook blijkt dat ING, de bank met de meeste activiteiten in Rusland, bij toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB) lobbyde om na de sancties nog een maand zonder toestemming vooraf transacties te mogen „afwikkelen” met gesanctioneerde klanten.
Moeizame samenwerking
De Europese Unie kondigde rond de Oekraïne-invasie twee economische sanctiepakketten aan. Op 25 februari 2022, een dag na de inval, nam de EU een „massief” pakket aan, waarbij 654 personen en 52 bedrijven op de sanctielijst kwamen en hun financiële tegoeden werden bevroren. Hierna duurde het nog ruim een maand voordat de Nederlandse overheid echt werk maakte van uitvoering van de sancties, berichtte NRC al eerder.
Met name over de afwachtende houding van het ministerie van Buitenlandse Zaken, toen geleid door Wopke Hoekstra (CDA), bestond in die eerste weken frustratie. Zo liet het ministerie het tot vier keer toe afweten bij Brussels overleg over de Oekraïne-oorlog.
De nu openbaar gemaakte stukken geven meer details over de reactie van de Nederlandse overheid op de sancties. De documenten laten zien hoe traag het regelen van sluitende sanctiehandhaving op gang kwam – en moeizame samenwerking tussen overheidsdiensten en micromanagement vanuit de Tweede Kamer dit nog wekenlang belemmerde.
Pas twee weken na de inval werd bij de Belastingdienst voor het eerst een „coördinatieoverleg Oekraine” gehouden. Uit interne verslagen blijkt dat het de dienst lang onduidelijk was welke rol hij moest spelen in de sanctiehandhaving. Een maand na de inval was de top van de Belastingdienst nog met topambtenaren van andere ministeries in overleg over het opzetten van „een gecoördineerde aanpak”.
Wie bij de overheid verantwoordelijk was voor vastgoed in handen van gesanctioneerden, was onduidelijk. „Buitenlandse Zaken dacht dat Binnenlandse Zaken hiervoor verantwoordelijk is. Binnenlandse Zaken zegt niet verantwoordelijk te zijn. Vraag die op tafel blijft liggen is wie de bevoegde autoriteit is voor bevriezen van onroerende goederen.”
De Kamer van Koophandel had toen allang mogelijke Russische zakelijke belangen in Nederland in beeld gebracht. Pas begin april 2022 werd daar wat mee gedaan. Uit de documenten blijkt dat de Belastingdienst toen nog altijd niet de namen van gesanctioneerde Russen had vergeleken met die van belastingplichtigen.
Karige resultaten
Een motie van zelfstandig Kamerlid Pieter Omtzigt leidde tot grote onrust binnen het ministerie van Financiën, blijkt uit de stukken. Omtzigt was ontevreden over de karige resultaten van de Nederlandse sanctiehandhaving en riep de Belastingdienst tijdens een debat op 23 maart 2022 op „alle beschikbare gegevens” van gesanctioneerden binnen 48 uur te delen met alle autoriteiten die de sancties uitvoerden. Zo moesten de bezittingen van oligarchen snel in beeld komen.
Ook geheime belastingafspraken – rulings – met gesanctioneerde Russen moesten van Omtzigt zo snel mogelijk boven tafel komen. Een grote meerderheid van 131 Kamerleden stemde voor de motie – alleen de PVV was tegen.
Alleen: de Belastingdienst hád nauwelijks zulke gegevens. „Wij hebben vooralsnog bijna niets dat relevant is”, appten ambtenaren van Financiën elkaar tijdens het debat. „Omtzigt een keer uitleggen wat de Belastingdienst heeft?”
Dat kwam deels doordat de Belastingdienst tot aan de Oekraïne-inval zelf nauwelijks werk had gemaakt van personen of bedrijven die op de Europese sanctielijst stonden. Een „inhaalslag op de volledige sanctielijst” was nodig, staat in een intern gespreksverslag uit maart 2022, „niet enkel Rusland”. Met de inhaalslag zouden de „grootste” individuen en „top bedrijven” in beeld moeten komen. Onder de gesanctioneerden die de Belastingdienst al veel langer niet in beeld had, waren 185 Russen, die veelal op de sanctielijst kwamen na de Krim-inval in 2014. Ook stonden al langere tijd 285 Syriërs, 81 Iraniërs en personen uit China, Libië en Noord-Korea op de Europese sanctielijst vanwege mensenrechtenschendingen in eigen land.
Tegelijkertijd verwachtten Omtzigt en andere Kamerleden te veel van de Belastingdienst, schreven de ambtenaren. Zo was Omtzigts veronderstelling dat de dienst „deals” had gesloten met Russische oligarchen volgens hen „onterecht”: fiscale constructies zijn juist vaak bedoeld om de werkelijke eigenaar te verhullen, dus daar heeft de dienst geen zicht op. Dat het bij zulke constructies doorgaans lastig is de uiteindelijke eigenaar – de UBO, ultimate beneficial owner – van een vennootschap te achterhalen, was op dat moment overigens een breed bekend probleem. Van ruim een op de drie bedrijven is de uiteindelijke eigenaar niet bekend in het wettelijk verplichte UBO-register.
Lees ook
Nederland wachtte meer dan een maand met het uitvoeren van sancties tegen Rusland. Waarom?
Privacywetgeving
In een interne mail schreef een Belastingdienstmedewerker later dat er „30 man full-time” werkten aan het napluizen van zo’n 3.400 rulings. De verwachting dat het iets op zou leveren was beperkt, maar „we voeren een motie van de Tweede Kamer uit”.
Voor het delen van gegevens die de Belastingdienst mogelijk wél had, bestonden bovendien juridische obstakels. Zowel de fiscale geheimhoudingsplicht als de privacywetgeving stond dit in de weg. Het zou kunnen leiden tot schadeclaims van oligarchen, of boetes van de Autoriteit Persoonsgegevens, waarschuwden ambtenaren op 25 maart in een nota aan minister van Financiën Sigrid Kaag (D66) en staatssecretaris Marnix van Rij (Fiscaliteit, CDA).
De wet zo aanpassen dat gegevens delen wel juridisch mogelijk werd, was volgens ambtenaren „niet op korte termijn” te realiseren. De bewindslieden kregen toch het advies de motie-Omtzigt op te volgen. „Desondanks adviseren wij u de motie uit te voeren omdat een ruime Kamermeerderheid (131 leden) voor de motie heeft gestemd.” Kaag en Van Rij gaven die instemming op 31 maart, blijkt uit de stukken, hoewel de wettelijke grondslag voor delen van gegevens ontbrak en Van Rij intern aangaf „geen hoge verwachting” te hebben dat er veel nieuw bezit van oligarchen mee in beeld zou komen.
De politieke druk om de sancties beter uit te voeren, was op dat moment al hoog opgelopen. Omtzigt had het vuurtje diezelfde ochtend nog wat opgepookt: „Hoe bizar: na 36 dagen oorlog en sancties, na een breed gesteunde motie, heeft de regering nog steeds niet geregeld dat de gegevens van de Belastingdienst gebruikt kunnen worden om sancties te handhaven. Daar komt dus helemaal niets van terecht”, schreef hij op X.
Dat de Belastingdienst slechts „heel beperkt” over informatie beschikte, die bovendien „gedateerd” was, had het kabinet de Kamer nog niet laten weten. Minister Hoekstra van Buitenlandse Zaken meldde het op 6 april omfloerst door te schrijven „dat de Belastingdienst nauwelijks relevante actuele informatie heeft die snel op te leveren is”.
Zware overschatting
In een interne presentatie klaagden medewerkers van de Belastingdienst een week later dat de „spotlights” ten onrechte op hen waren komen te staan. Er was „verkeerde publieke beeldvorming” ontstaan over welke informatie de Belastingdienst had, en ook was sprake van „zware overschatting door politiek, media en andere departementen/instanties”. In een volgende Kamerbrief, op 21 april, schreef Hoekstra wel dat „relevante actuele informatie” er simpelweg niet was.
De zoektocht naar Russische gesanctioneerden in de systemen van de Belastingdienst leverde uiteindelijk toch nog 305 ‘signalen’ op, waarvan 22 betrekking hadden op gesanctioneerden of personen uit hun nabijheid. Begin dit jaar stond de teller aan bevroren Russische bezittingen op 660 miljoen euro.
De problemen met privacybestendige gegevensuitwisseling door de Belastingdienst zijn nog altijd niet opgelost. De publicatie van een wetsvoorstel hierover is vertraagd, de demissionaire regering verwacht het dit voorjaar te openbaar te maken. In de tussentijd worden, binnen „hetgeen juridisch mogelijk is” voor uitwisseling van gegevens, „pragmatische oplossingen ontwikkeld”, zo schreef het kabinet vorig jaar aan de Kamer.
Tegoeden bevriezen
Uit de stukken die het ministerie van Financiën openbaarde, blijkt ook dat ING – in balanstotaal de grootste bank van Nederland – na instelling van de sancties meer tijd vroeg om transacties met gesanctioneerde partijen af te wikkelen. ING meldde zich bij toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB), nadat de bank verplicht was geworden tegoeden van klanten op de sanctielijst te bevriezen.
Uit de documenten blijkt dat dit contact op 27 februari 2022 plaatshad, drie dagen na de Oekraïne-inval en twee dagen na invoering van het meest ingrijpende sanctiepakket. Op dat moment had ING 5,3 miljard euro uitgeleend aan Russische klanten, waarvan 700 miljoen euro door de sancties werd getroffen. Klanten uit Rusland hadden ook grote bedragen bij de bank gestald. Die tegoeden waren door de uitbraak van de oorlog verder toegenomen; in de eerste dagen na de Oekraïne-inval brachten klanten 500 miljoen euro extra bij de Russische tak van ING onder, zo maakte de bank zelf bekend. De klanten achtten hun geld daar ‘veiliger’ dan bij Russische banken.
„ING heeft contact met ons opgenomen omdat ze zich zorgen maken over de sancties van de EU”, mailde een medewerker van DNB op 27 februari aan een ambtenaar op het ministerie van Financiën. ING was bezorgd omdat in de Europese sancties „geen ruimte van een maand” zou zitten „om transacties af te wikkelen met gesanctioneerde partijen, maar alleen met een aparte toestemming”.
Zwartgelakt
Bij de sancties die de VS en het Verenigd Koninkrijk hadden afgekondigd, zou volgens ING wel sprake zijn van zo’n overbruggingsperiode. Of dat klopte, wist de DNB-medewerker niet: „Dit zegt mij niet meteen iets, maar er is ook nog niet veel tijd geweest om zoek de verschillen te doen [tussen de Europese en andere sanctiepakketten]”, mailde de medewerker aan het ministerie.
Twee dagen later, op 1 maart, vond overleg plaats tussen ING en Financiën, blijkt uit de stukken. Wat daar werd besproken, is niet bekend. Het ministerie heeft de volledige inhoud van het gespreksverslag zwartgelakt.
De dag erop, 2 maart, liet de bank in een persbericht weten de invasie van Oekraïne „krachtig te veroordelen”, geen nieuwe zaken meer in Rusland te doen en in dat land alleen nog internationale klanten te bedienen. „We zullen ons blijven houden aan de internationale sancties en beschikken over de processen om er […] tijdig op te reageren.”
Overbruggingsperiode
ING laat in een reactie weten dat het om een overbruggingsperiode van een maand vroeg, om „niet-gesanctioneerde klanten de mogelijkheid te bieden om binnen een korte periode gelden te ontvangen voor reeds geleverde diensten” van klanten die op de sanctielijst waren gezet. „Het betrof transacties die betrekking hadden op een reeds geleverde dienst, op basis van een bestaand contract en uitgevoerd vóór de EU sancties waren opgelegd, waarbij de betalende partij gesanctioneerd was.”
„Direct na het uitbreken van de oorlog kregen Europese banken geregeld reacties van bezorgde particuliere en zakelijke klanten, dat zij de dupe waren van de sancties terwijl zij geen enkele overtreding hadden begaan”, schrijft een woordvoerder van de bank. Volgens ING boden de Amerikaanse en Britse sanctiepakketten wél de mogelijkheid „onder bepaalde voorwaarden en voor een bepaalde periode” transacties te kunnen blijven uitvoeren, „om zo onnodige financiële schade voor niet-gesanctioneerde personen en partijen uit de VS en het VK te voorkomen”. De overbruggingsperiode kwam er niet. In latere sanctiepakketten hield de EU volgens ING wel rekening met een overbruggingsperiode.
Hoeveel tegoed gesanctioneerde klanten in februari 2022 precies op ING-rekeningen hadden staan, wil de bank niet zeggen. Ook over de inhoud van het gesprek met het ministerie van Financiën op 1 maart 2022 doet de bank geen mededelingen.
