CPB: coronasteun was snel en doeltreffend, maar ging veel te lang door

Razendsnel, royaal en doeltreffend. De economische noodsteun waarmee Nederland de eerste klap van de coronacrisis opving, voorkwam onrust en grotere economische schade. Maar de steun ging veel te lang door en werd beduidend minder doeltreffend in de laatste lockdowns. Uiteindelijk kregen ook veel bedrijven hulp die dit niet nodig hadden.

Dat concluderen de economen van het Centraal Planbureau (CPB) in een evaluatie van de coronasteun, die tussen maart 2020 en april 2022 optelde tot 80 miljard euro aan leningen en subsidies en waarvan meer dan een derde van alle bedrijven gebruikmaakte. Vooral in de horeca en in de culturele sector werden bedrijven gesteund.

Al een paar dagen nadat in maart 2020 de eerste lockdown werd afgekondigd, kwam het kabinet-Rutte III met een ongekend royaal steunpakket voor bedrijven, zelfstandigen en werknemers. Bedrijven die vermoedden dat hun omzet sterk zou dalen, konden loonsubsidie aanvragen voor hun personeel. Er was een subsidie voor de vaste lasten van bedrijven die door de lockdown werden getroffen. Zelfstandigen kregen inkomenssteun via hun gemeente. En alle bedrijven, ongeacht hun financiële situatie, konden bij de Belastingdienst terecht voor uitstel van hun belastingafdracht.

‘Essentieel voor het vertrouwen’

„De snelheid, maatvoering en uitvoering zijn vermoedelijk essentieel geweest voor het maatschappelijke vertrouwen en het beperken van economische schade op de korte termijn”, schrijft het CPB. Na de eerste lockdown vanaf maart 2020 kromp het bbp met ruim 8 procent in de maanden maart, april en mei. Het steunpakket van 30 miljard euro bedroeg ruim driekwart van de krimp: zo’n 6,5 procent van het bbp.

Dat stabiliseerde de economie. En voorkwam de schadelijke economische kettingreactie die het toenmalige kabinet-Rutte III vreesde, van faillissementen, ontslagen, wanbetalingen en kredietverliezen. Ondanks het royale steunpakket verwachtte toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) dat het zou „piepen en kraken” in de economie. „Het wordt echt stoelriemen vast de komende periode”, zei hij bij het eerste steunpakket.

Maar na de klap en de onzekerheid van de eerste lockdown bleek de Nederlandse economie veerkrachtiger dan gedacht. Al in de zomer van 2020 groeide de economie weer en die bleef groeien. De werkloosheid daalde vanaf de zomer van 2020. De inkomens van de meeste werknemers bleven gelijk of groeiden zelfs. „Mensen gingen anders consumeren: minder verre reizen en meer hometrainers”, zegt Bastiaan Overvest, een van de auteurs van de CPB-evaluatie. „En bedrijven bedachten andere verdienmodellen. Restaurants gingen maaltijden bezorgen, bijvoorbeeld. Bedrijven willen nou eenmaal geld verdienen, linksom of rechtsom.”

Die veerkracht leidde niet tot een afbouw van de steun. Integendeel, tijdens de lockdowns die vanaf het najaar van 2020 volgden, werden de voorwaarden van de steunmaatregelen steeds royaler. Dat gold vooral voor de subsidie voor de vaste lasten van bedrijven, de zogenoemde TVL, maar ook voor loonsubdisie NOW en het belastinguitstel.

Wat aan het begin van de crisis verstandig was om erger te voorkomen – ongerichte royale steun – was in de 1,5 jaar daarna economisch gezien onverstandig, aldus het CPB. De economie hoefde veel minder gestut te worden, maar de steun bleef ruim, „te ruim”, volgens het CPB. Bedrijven kregen ook steun als ze het niet nodig hadden. Zo was bij 40 procent van de bedrijven die belastinguitstel kregen geen sprake van omzetdaling, daar steeg de omzet zelfs. Ook het omgekeerde gold: bedrijven die het voor de coronacrisis al zwaar hadden, kregen steun en daardoor uitstel van executie.

Door de steun werd werkloosheid voorkomen, maar de kosten waren hoog. Dat was in het begin van de crisis macro-economisch te rechtvaardigen, om vertrouwensverlies te voorkomen, maar hoe langer de crisis duurde, hoe minder doeltreffend het beleid werd. Bovendien drukte het steunbeleid de dynamiek in de economie. Er gingen opvallend weinig bedrijven failliet tijdens de coronajaren. Werknemers bleven in minder productieve banen hangen, terwijl elders bedrijven zaten te springen om personeel. „Dat is economisch schadelijk omdat bedrijven die slimmer produceren moeilijker aan personeel kwamen en zo gehinderd werden”, zegt Overvest.

Volgens het CPB was het logisch geweest als de steun gerichter was geworden naarmate de coronacrisis voortduurde en de economische impact van de lockdowns kleiner werd. Dat de steun juist generieker werd en dus voor meer bedrijven beschikbaar kwam, had twee oorzaken, aldus het CPB. De overheidsinstellingen die de subsidies en leningen uitkeerden (UWV, RVO en de Belastingdienst) konden veelal niet gerichter te werk gaan: het was vaak moeilijk om de bedrijven eruit te filteren die daadwerkelijk door de lockdowns geraakt werden. Bovendien ging in kabinet en Tweede Kamer een ander argument de boventoon voeren voor steun: rechtvaardigheid. Als de overheid bedrijven dwingt te sluiten, hebben ondernemers recht op financiële compensatie, was de redenering.

Het CPB constateert dat er „een zichzelf in stand houdende dynamiek tussen overheid en bedrijven” ontstond naarmate de crisis aanhield. Het bleek moeilijk om de steun af te bouwen, ook als het kabinet dat aankondigde. Er ontstond een „compensatiesamenleving”, aldus het CPB, „waarin bedrijven en burgers zelf minder prikkels hebben om risico’s te beperken”.

Op die steeds royalere steun was één uitzondering: de inkomenshulp aan zelfstandigen, de TOZO. Direct na de eerste lockdown werd aan die regeling een toets toegevoegd: het inkomen van de partner van de zelfstandige mocht niet te hoog zijn. Dat deed het gebruik krimpen tot slechts een derde van het aantal zelfstandigen dat tijdens de eerste maanden van de coronacrisis TOZO-steun kreeg. Dat maakte de inkomenssteun gerichter: in de eerste maanden kwam de TOZO voornamelijk terecht bij huishoudens met bovenmodale inkomens. Na de toets niet meer.

De grootste en meest generieke steunmaatregel was het belastinguitstel. Ruim 400.000 bedrijven maakten gebruik van wat in feite een bijna renteloze lening van de Belastingdienst was. Van de 48 miljard euro aan belastinguitstel is nog steeds 10 miljard euro niet afgelost; ongeveer 55.000 bedrijven hebben nu nog een belatingsachterstand. Het huidige demissionaire kabinet verwacht dat 3,5 miljard euro nooit meer wordt terugbetaald.

Ondanks de royale aanpak was het Nederlandse steunpakket klein vergeleken met dat van andere rijke landen, terwijl andere EU-landen en de VS vergelijkbare vormen van steun kozen: loonsubsidies, garanties op leningen en belastinguitstel. Ook kromp de Nederlandse economie minder sterk dan die van veel andere landen. De exacte reden daarvoor is niet te geven, maar het kan ermee te maken hebben dat Nederland een grote dienstensector heeft en sterk is gedigitaliseerd is, waardoor beter kon worden doorgewerkt tijdens lockdowns, zegt Overvest. „Ook is toerisme voor de Nederlandse economie minder belangrijk dan voor mediterrane landen.”

Welk land de beste steun had, valt moeilijk vast te stellen, zegt Overvest. De epidemie was in elk land anders, net als de steun en de beperkende maatregelen.

Delen





Mail de redactie