Landelijke inspecties vrezen voor hun onafhankelijkheid door nieuwe wet: ‘Dit is een flinke stap terug’

Voor het eerst wordt de onafhankelijkheid van landelijke inspecties wettelijk vastgelegd – volgens het kabinet een „versterking van de democratische instituties”. Maar op cruciale onderdelen leidt dit wetsvoorstel van minister Judith Uitermark (Binnenlandse Zaken, NSC) juist tot mínder onafhankelijkheid, zeggen de hoofden van twee inspecties tegen NRC.

„Ministers kunnen inspecties echt gaan sturen op de inhoud”, zegt Theodor Kockelkoren, inspecteur-generaal van het Staatstoezicht op de Mijnen. „Wat ons betreft is dat echt een stap achteruit.”

Ministers mogen voorgenomen onderzoeksprogramma’s afkeuren en nieuwe onderzoeken opleggen, staat in de conceptwet die Uitermark begin dit jaar publiceerde. De inspecties zijn hier „verbaasd en teleurgesteld” over, zegt Bart Snels, inspecteur-generaal Belastingen, toeslagen en douane.

Het laat zien dat grote crises als Groningen en de Toeslagenaffaire geleidelijk uit het bewustzijn verdwijnen

Dat ministers zich vergaand kunnen bemoeien met inspecties is de afgelopen jaren meermaals gebleken. Zo trok de Inspectie Justitie en Veiligheid in 2020 een kritisch rapport in over de tekortschietende controle van wapenvergunningen, na ingrijpen van topambtenaren van het ministerie van Justitie en Veiligheid. En in 2022 eiste onderwijsminister Dennis Wiersma (VVD) dat de onderwijsinspectie minstens 10 procent van de scholen als „onvoldoende” zou beoordelen.

Pieter Omtzigt

Met haar wetsvoorstel zet Uitermark „de deur wagenwijd open voor oneigenlijke beïnvloeding”, schreef de Inspectieraad, waarin de elf landelijke inspecties samenwerken, begin deze maand in een reactie op de conceptwet.

Deze kritiek is extra gevoelig omdat Pieter Omtzigt, de partijleider van Uitermark, eerder juist veel onafhankelijkere inspecties bepleitte. In 2022 deed Omtzigt voorstellen, toen nog als partijloos Kamerlid, in een zogeheten initiatiefnota. Een van die voorstellen was precies wat de inspecties nu bepleiten: ministers mogen het onderzoeksprogramma van inspecties nooit om inhoudelijke redenen afkeuren.

Uitermark wil die optie wél openhouden. Uiteindelijk valt iedere inspectie onder de verantwoordelijkheid van een minister, schrijft ze in haar conceptwet. De Tweede Kamer moet de minister kunnen aanspreken op keuzes van de inspecties, en hoe zij overheidsgeld besteden. Daarom zouden ministers hier, onder bepaalde voorwaarden, ook iets over te zeggen moeten hebben.

De inspecties vinden dat Uitermark te ver gaat. Snels: „Laat ons bepalen waar wij toezicht op houden en welke prioriteiten wij stellen.” Minister Uitermark wil nog niet reageren op de kritiek. Dat doet ze pas nadat alle reacties op haar conceptwet binnen zijn, zegt haar woordvoerder.

Toeslagenaffaire

De wens om de onafhankelijkheid van inspecties wettelijk vast te leggen, is er al jaren in Den Haag. De urgentie werd vooral gevoeld in de nasleep van de Toeslagenaffaire en de schade door de Groningse gaswinning. In 2021, na het aftreden van Rutte III vanwege de Toeslagenaffaire, sprak de Tweede Kamer veel over burgers die door de overheid in de knel zijn gebracht. En dat er daarom ‘tegenmacht’ nodig is, en sterke toezichthouders.

‘Zwaarwegend’ is een lastig te duiden begrip. Een bewindspersoon die wil ingrijpen, zal de redenen al snel zwaarwegend vinden

Van dat sentiment profiteerde de inspectie van Snels, die in 2022 werd opgericht. Zijn Inspectie belastingen, toeslagen en douane werd veel onafhankelijker dan de bestaande inspecties. „Wij bepalen de timing van onze rapporten”, zegt Snels. „Die moet de minister rechtstreeks naar de Tweede Kamer sturen. En de politiek wilde dat wij fysieke afstand zouden hebben van ons ministerie van Financiën, daarom zitten wij in het ministerie van Onderwijs.”

En wat de gezamenlijke inspecties nu aan Uitermark vragen, is voor Snels al realiteit: bewindspersonen hebben geen inhoudelijke zeggenschap over het onderzoeksprogramma van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane. Voor Snels is de nieuwe wet dus „een flinke stap terug in onafhankelijkheid”, zegt hij.

Wat zegt het dat er nu, drie jaar na jullie oprichting, een wetsvoorstel ligt dat minder vergaand is?

Snels: „Het laat zien dat grote crises als Groningen en de Toeslagenaffaire geleidelijk uit het bewustzijn verdwijnen. Daar komt bij dat inspecties vaak weerstand opwekken. Onze conclusies zijn niet altijd populair bij bewindspersonen en de Tweede Kamer.”

Kockelkoren: „Dit is het moment om de lessen van Groningen en de Toeslagenaffaire te verankeren. Het model van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane laat zien hoe het wél kan. Dat zou het uitgangspunt moeten zijn.”

Jullie zitten meer op de lijn van Omtzigt dan die van minister Uitermark?

Snels: „De voorstellen van Pieter Omtzigt stonden helemaal in het teken van goed bestuur en onafhankelijkheid. Je moet toezichthouders geen oogkleppen opzetten. Wij moeten overal kunnen kijken, om te zien wat er in de samenleving gebeurt.

„Stel dat onze inspectie al in 2013 had bestaan en dit wetsvoorstel zou al gelden. Als wij dan zicht hadden gekregen op hele hoge terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag, zouden wij dat in ons werkprogramma opschrijven: hier willen wij alles van weten. Dan denk ik dat de minister ons opdracht zou geven om de aandacht te verschuiven naar de Bulgarenfraude. Dat vonden het kabinet én de Tweede Kamer veel belangrijker.”

Toch voelt dit voorbeeld ook ongemakkelijk, want de politiek heeft een democratisch mandaat. Moet de inspectie die wensen kunnen negeren?

Kockelkoren: „Als ergens veel politieke en maatschappelijke ophef over is, willen toezichthouders daar in de praktijk zelf ook onderzoek naar doen. De vraag is dan vooral: in welke mate? Een minister die over één onderwerp een grootschalig onderzoek eist, kan andere thema’s daarmee compleet van de weg af duwen.”

Kunnen ministers na kritische Kamervragen over ‘hun’ inspectie wel verantwoordelijkheid nemen, als zij niks te zeggen hebben?

Kockelkoren: „Zeker. Een minister die signalen krijgt dat een inspectie rare dingen aan het doen is, kan dat bespreken met een onafhankelijke ‘commissie van advies’. Het wetsvoorstel regelt dat iedere inspectie zo’n commissie krijgt om het functioneren van de inspectie kritisch in de gaten te houden.”

Ministers mogen niet zomaar ingrijpen, staat in het kabinetsvoorstel. Ze hebben „zwaarwegende redenen” nodig om een onderzoeksprogramma af te keuren en moeten die ook openbaar maken.

Kockelkoren: „‘Zwaarwegend’ is een lastig te duiden begrip. Een bewindspersoon die wil ingrijpen, zal de redenen al snel zwaarwegend vinden. En het feit dat een minister dit mag, kan de dynamiek al beïnvloeden als een inspectie haar werkprogramma opstelt. Want iedereen weet dat de bewindspersoon het kan afkeuren.”

Dat verandert de machtsverhouding al.

Kockelkoren: „En transparantie is belangrijk, zeker. Maar als deze informatie verstopt zit in een lange Kamerbrief vol andere onderwerpen, is de vraag of de Tweede Kamer het wel ziet.”

Positieve punten

De inspecteurs zien ook positieve punten. Zo krijgen ze het wettelijke recht om hun onderzoeksbevindingen zelf openbaar te maken. En als de Tweede Kamer het hoofd van een inspectie vraagt om uitleg te geven, hoeft die geen toestemming te vragen aan de minister. „Het contact met de Kamer wordt laagdrempeliger”, zegt Kockelkoren.

Toch zijn de zorgen van de inspecties groot. Ook over hun financiering. Ze vrezen dat een kabinet inspecties te weinig geld kan geven, zonder dat dit duidelijk zichtbaar is voor de Tweede Kamer. Inspecties moeten daarom, vinden zij, een eigen hoofdstuk krijgen op de begroting van hun ministerie.

Een eigen begrotingshoofdstuk? Dan kan de minister toch nog steeds te weinig geld geven?

Kockelkoren: „Ja, en wat een inspectie vraagt hoeft ook niet altijd geleverd te worden. Maar het moet wel kraakhelder zichtbaar zijn voor de Tweede Kamer.”

Snel: „En als een ministerie moet bezuinigen moet ook duidelijk zijn voor de Tweede Kamer hoeveel daarvan bij de inspectie terechtkomt.”

Waarom willen jullie niet helemaal weg uit ministeries? Is dat niet de ultieme onafhankelijkheid?

Snels: „Het heeft ook voordelen om onder een ministerie te vallen. Als je impact wil hebben, helpt het om voortdurend gesprekken te voeren binnen het departement. We willen geen rapportenfabriek zijn: er moet iets gebeuren met onze bevindingen.”

Kockelkoren: „Als de afstand tussen inspectie en ministerie groter is, moet je ook harder werken om die te overbruggen.”

Uiteindelijk gaat hun kritiek niet alleen over de verhouding tussen kabinet en inspecties, zegt Snels, maar ook over de verhouding tussen burgers en overheid. „Voortdurend brengt de overheid burgers in de knel, zoals dat ook gebeurde in Groningen en met de Toeslagenaffaire. Dat is onverdraaglijk en daar hebben wij onze rol te spelen.”

„Ik hoor weleens dat mensen zeggen dat dit een technische of Haagse discussie is”, zegt Kockelkoren. „Maar voor de mensen die zelf in de knel zijn gekomen is dit realiteit. Zij vragen zich af: waar is de toezichthouder die mij kan helpen? Daarom hoop ik dat dit onderwerp de aandacht krijgt die het verdient.”

Delen





Mail de redactie