De landbouwdeal van Cees Veerman in 2004: Nederlandse mest in ruil voor Italiaanse melkboetes

Femke Wiersma kijkt de Tweede Kamerleden verontschuldigend aan. Haar eerste debat als minister van Landbouw is op donderdag 4 juli een paar uur op streek. Het gaat er fel aan toe, van links tot rechts. Op veel vragen heeft ze nog geen antwoord. „Ik ben pas twee dagen minister.” Maar over één ding wil Wiersma duidelijk zijn: „Het mestdossier staat bovenaan mijn agenda.”

Nadat de Europese Commissie vorig jaar liet weten dat Nederland de geldende mestregels nu echt strenger moet naleven om de grondwaterkwaliteit te verbeteren, kampen Nederlandse boeren met oplopende overschotten. Een nijpend probleem – wat te doen met al die overtollige mest?

En dan te bedenken dat boeren in de komende jaren nog minder dierlijke mest mogen uitrijden over hun akkers, het directe gevolg van een Europese uitzonderingspositie die Nederland na bijna twee decennia kwijtraakt. Wiersma, lid van de BoerBurgerBeweging (BBB), heeft de Kamer beloofd te gaan praten in Brussel, in de hoop op nieuwe coulance.

Hoe kwam Nederland in 2004 aan de uitzonderingspositie waardoor boeren meer mest mochten uitrijden dan andere lidstaten? En: hoe kansrijk is Wiersma’s lobby nu?

NRC sprak met zestien direct betrokkenen in Brussel en Den Haag.

Het gewenste resultaat

Cees Veerman is in de zomer van 2002 net aangetreden als landbouwminister als hij een overleg heeft met zijn topambtenaren: er is een probleem. De eigenzinnige manier waarop Nederland jarenlang met een zelf ontworpen systeem heeft bijgehouden hoeveel nitraat uit dierlijke mest in de natuur verdwijnt, voldoet niet langer.

De Europese Commissie – het dagelijks bestuur van de unie – vindt het Mineralen Aangiftesysteem (Minas) te theoretisch om de werkelijkheid in te vatten. „Het Nederlandse mestbeleid, om aan de Commissie tegemoet te komen, heeft nooit tot het gewenste resultaat geleid”, constateren experts. Nederland protesteert. Maar als het Europese Hof eind 2003 Nederland op alle punten in het ongelijk stelt, is het oordeel over Minas definitief geveld.

De grondwaterkwaliteit in Nederland, het dichtbevolkte land met de intensieve veehouderij, is nog altijd niet goed, zo weet men in Den Haag en Brussel uit onderzoek. „Met Denemarken heeft Nederland het meest intensieve mestbeleid van Europa”, luidt de ambtelijke conclusie in Brussel. Nederland moet inbinden. Het roer moet om.

Nederland mag daarom, net als andere landen, niet meer dan 170 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare uitrijden, zoals is vastgelegd in de Europese richtlijn. Die heeft als doel „waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen”. Zo mag er straks nog maximaal vijftig milligram nitraat in iedere liter grondwater zitten, de helft van de score op veel plekken in Nederland op dat moment.

Het mestdossier staat bovenaan mijn agenda

De grens van 170 kilo per hectare is een serieus probleem, beseft Veerman direct. Behalve minister is de CDA’er zelf ook boer. Het betekent forse kostenstijgingen voor het afvoeren van overtollige mest en, onvermijdelijk: inkrimping van de veestapel van 2,5 miljoen koeien en jongvee om de mestproductie te beperken. Het ligt allemaal zeer gevoelig bij boeren en daarmee de politiek – zeker voor Veermans eigen partij, die van oudsher steunt op de agrarische achterban.

Maar de CDA’er, voor zijn ministerschap ook bijzonder hoogleraar agribusiness en bestuursvoorzitter van de landbouwuniversiteit in Wageningen, is niet voor één gat te vangen. Met zijn ambtenaren, met wie hij goed overweg kan, zet hij de unieke kenmerken van Nederland op een rij om in Brussel een uitzonderingspositie te bedingen: kleigrond die zuiverend werkt, een mild klimaat, een innovatieve sector die nieuwe grassoorten voortbrengt en waar boeren het gras soms wel drie tot vier keer per jaar maaien en binnenhalen.

In al die opzichten een wereld van verschil met Zuid-Europese landen, menen Veerman en zijn ambtenaren. Reden genoeg om in Nederland niet 170 maar 250 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare uit te mogen rijden – zo is hun idee na eindeloze rekensommen. Het milieu zal er niet onder lijden terwijl boeren weer vooruit kunnen.

Bijkomend voordeel van de derogatie, zoals de uitzondering officieel heet: het winnen van tijd om ingrijpende maatregelen op korte termijn uit te stellen om ze daarna, stapsgewijs, in te kunnen voeren.

Eurocommissaris Margot Wallström (Milieu) is tegen. Niet de landbouw maar het milieu moet leidend zijn, vindt ze. De Zweedse sociaal-democraat is, ook door toedoen van haar belangrijkste ambtenaar in Brussel, niet gevoelig voor de Nederlandse argumenten. De wat stugge Wallström is bovendien niet zo van de informele Brusselse overlegcultuur, waar de bourgondisch ingestelde Veerman juist in excelleert. Een grapje hier, een hand op de schouder daar. Maar wat de CDA’er en zijn ambtenaren ook proberen in Brussel, het leidt tot niets.

Mordicus tegen

In de top van het ministerie van Landbouw zinnen ze daarom op een list. Ze denken aan een bekende Brusselse truc: het koppelen van twee dossiers, waarbij in de eerste iets wordt weggeven om op een ander dossier iets binnen te halen. De vraag is: welk dossier leent zich er inhoudelijk én strategisch voor?

Al snel gaan de gedachten uit naar de Europese boetes voor het overschrijden van het melkquotum. Dat is in 1984 ingesteld om melkplassen en boterbergen als gevolg van overproductie tegen te gaan. Opeenvolgende jaren legde Brussel Italiaanse boeren om die reden boetes op. Maar tot ergernis van Gerrit Zalm, in het tweede kabinet-Balkenende opnieuw minister van Financiën, betaalde de Italiaanse regering de boetes uit het EU-budget.

Iets wat Nederland als een vorm van concurrentievervalsing ziet en waar Zalm mordicus tegen is. Dat zit de Italianen al tijden niet lekker. Telkens weer begint de VVD’er in het Europese overleg van de rekenmeesters van alle lidstaten over hun begrotingsdiscipline. Of preciezer: het gebrek daaraan. De Italianen nemen het niet zo nauw met Europese (financiële) afspraken, vindt Nederland. Andere landen tillen er minder zwaar aan.

De boetekwestie krijgt in het tweede deel van 2003 extra lading als Italië een half jaar lang de roulerend voorzitter is van de Europese Unie. Daarnaast bemannen de Italianen met Romano Prodi sinds 1999 al de invloedrijkste positie in Brussel: het voorzitterschap van de Europese Commissie. De tijd is rijp om al die invloed aan te wenden en onder meer het melkquotum-akkefietje met Nederland uit de weg te ruimen, menen de Italianen. Maar Gerrit Zalm is onvermurwbaar.

Op het ministerie van Landbouw daarentegen zien Veerman, die een goede relatie onderhoudt met Zalm, en de ambtelijke top juist hun kans schoon. Wat nou als Zalm zijn verzet opgeeft, in ruil voor een Nederlandse uitzonderingspositie bij het uitrijden van dierlijke mest? Franz Fischler, de Eurocommissaris voor Landbouw, ziet het wel zitten als Veerman dat oppert in een vertrouwelijk gesprek. De Oostenrijker en de Nederlander – generatiegenoten, doorleefde christendemocraten en overtuigde Europeanen – kunnen lezen en schrijven met elkaar.

Achter Veerman en Alemanno trekt Eurocommissaris Fischler ondertussen rustig zijn baantjes

Op een landbouwraad, een bijeenkomst van alle Europese ministers met die portefeuille, op het Griekse eiland Corfu moet het gebeuren. In de marge van de vergadering zal Veerman zijn Italiaanse evenknie Gianni Alemanno aanspreken en proberen te enthousiasmeren, waarna de Italiaan zijn landgenoot Prodi in stelling moet brengen.

Het is snikheet in de vergaderzaal met de plafondschilderingen in het voormalige zomerpaleis van keizerin Sissi waar de landbouwministers aanschuiven. De sessie wordt na de lunch zelfs afgebroken vanwege tropische hitte, waarna het gezelschap zich verplaatst naar het hotel.

Daar, aan de rand van het zwembad, treft de lange Veerman zijn kleine collega Alemanno. In de schaduw, nog altijd in pak maar inmiddels zonder stropdas, vertelt de CDA’er in aanwezigheid van één van zijn topambtenaren wat hij heeft bedacht. Alemanno is één en al oor. Achter het drietal trekt Eurocommissaris Franz Fischler ondertussen rustig zijn baantjes. Hij weet wat het trio aan de badrand bespreekt, maar houdt zich afzijdig. Alemanno reageert enthousiast, tot blijdschap van de Nederlanders. De stap naar een oplossing lijkt binnen handbereik.

Eenmaal terug in Den Haag brengt Veerman verslag uit aan Gerrit Zalm, in een schorsing van de wekelijkse ministerraad. Maar de VVD’er is niet overtuigd. Hij is binnen Europa juist degene die voortdurend pleit voor het nakomen van financiële afspraken. Zo wijst hij in die dagen de grootmachten Duitsland en Frankrijk herhaaldelijk op hun overschrijding van de drieprocentnorm uit het Europese stabiliteits- en groeipact. Zalm kijkt Veerman aan: „Hoe weet je zo zeker dat de Italianen hun woord houden als ik mijn verzet opgeef?” Even valt de CDA’er stil. „Vertrouw me, Gerrit. Het komt goed”, bluft hij.

Veermans ambtenaren zijn intussen nog altijd druk bezig met hun huiswerk. Ze zetten alle wetenschappelijke argumenten, feiten en verwachtingen op papier. Een reusachtige klus. Zo bestaat niet het hele land uit kleigrond, dat veel minder nitraat doorlaat dan de zandgrond in andere delen van het land. Zand is als een zeef, waardoor het nitraat uit de mest zo het grondwater inloopt.

Sein op groen

De ambtenaren raadplegen ook de Denen voor advies, die reeds succesvol zijn in Brussel bij de aanvraag van een uitzonderingspositie.

Eind 2003 staan voor Veerman steeds meer seinen op groen om de sprong te wagen. Maar eerst is de beurt aan zijn kameraad binnen het kabinet: Gerrit Zalm.

Precies op het moment dat de VVD’er in Brussel bijeen is met de andere Europese ministers van Financiën, ontvangt Veerman zijn Italiaanse evenknie Alemanno in de Blauwe Kamer van het ministerie van Landbouw. Aan de ovale tafel schuiven ook wat ambtenaren van beide landen aan.

Zalm wil, zo zegt hij achter gesloten deuren in Brussel, alleen bewegen als de Italië toekomstige boetes voor overschrijding van het melkquotum niet meer betaalt. Die moeten de boeren zelf gaan ophoesten. Tegen de reeds door de Italiaanse overheid betaalde boetes zal Zalm dan niet langer ageren. Een compromis waarvoor Landbouwcommissaris Franz Fischler zich al eerder heeft uitgesproken.

Niet veel later loopt in Den Haag de kamerbewaarder van Veerman de Blauwe Kamer binnen. Hij heeft een briefje voor Alemanno. De Italiaan leest het korte bericht, dat afkomstig blijkt uit Brussel. Dan loopt hij met een grote lach op zijn gezicht om de vergadertafel heen waar hij Veerman omhelst.

Alemanno tegen Veerman: „Nu is het mijn beurt.”

De CDA’er: „Als je dat maar begrijpt.”

Zo soepel en snel als Veerman hoopt, zal het niet gaan. Politiek en ambtelijk leven er nog vragen en bezwaren in Brussel. Eurocommissaris Margot Wallström (Milieu), onwetend van de politieke deal, geeft zich niet zomaar gewonnen. Maar uiteindelijk moet ze in de Commissie het hoofd buigen, zo sijpelt via Brusselse contacten door in Den Haag. Tot grote opluchting van Cees Veerman.

Wanneer Nederland in de zomer van 2004 aan de beurt is om de roulerend voorzitter van de EU te zijn, bezoekt de Europese Commissie het voltallige kabinet voor een informeel samenzijn. Bij die gelegenheid hoort Nederland, in vertrouwen, dat de derogatie zal worden verkregen vanaf 1 januari 2006. Tot die tijd geldt een milde overgangsregeling.

Op de foto die van de gelegenheid van de groep politiek-bestuurders wordt gemaakt in het zonnige Wassenaar, staan Cees Veerman en Franz Fischler gebroederlijk naast elkaar. Iets verderop in Den Haag trakteert een topambtenaar op het ministerie van Landbouw iedereen die heeft bijgedragen aan de derogatie op een raketje.

Het zal daarna nog een jaar duren voordat Nederland aan alle voorwaarden voldoet. Hoe denken ze in Den Haag precies het aantal Nederlandse runderen te gaan bepalen als de derogatie is ingegaan? Hoeveel medewerkers zijn er beschikbaar om de kwaliteit van het grondwater straks te controleren? En hoe wil men dat precies gaan doen?

De loop van een regendruppel op de bemestte Nederlandse akkers wordt in Brussel minutieus bestudeerd. Het is de combinatie van precisiewerk én ambtelijke weerstand in Brussel tegen een politiek doorgedrukt besluit.

Eind juni 2005 is het zover: Nederland krijgt officieel zijn uitzonderingspositie. „We hebben er hard voor moeten werken om de lidstaten te overtuigen”, zegt Veerman tegen de pers. Woorden die maar deels waar zijn. Ze moeten bovenal verbloemen dat er een politieke deal aan ten grondslag ligt. Een overeenkomst die geheim moet en zal blijven – tot nu .

Dat de met Brussel overeengekomen derogatie voor vier jaar is en maatregelen nog steeds onvermijdelijk zijn gezien de enorme hoeveelheden mest in met name Brabant en Limburg, krijgt nauwelijks aandacht. Ondanks dat Veerman er na zijn eerste blijdschap direct voor waarschuwt: „Voor sommige boeren zullen de gevolgen nog steeds groot zijn, maar ze kunnen blijven boeren.” Boerenorganisaties als LTO Nederland zijn dan ook „opgelucht”. Dit in tegenstelling tot de Stichting Natuur en Milieu. „Nederland neemt veel te veel risico’s met de natuur en het grondwater.”

In 2016 is de ‘veedichtheid’ in ons land het hoogste van de hele Europese Unie, bijna vijf keer hoger dan het gemiddelde

Twee jaar later, aan het einde van het derde kabinet Balkenende, stopt Cees Veerman als minister. In de zomer van 2007 wordt hij bijzonder hoogleraar duurzame plattelandsontwikkeling in Europees perspectief aan de Wageningen Universiteit. In de jaren die volgen wordt de Nederlandse derogatie keer op keer verlengd. De bedongen uitzondering wordt de regel.

Toch blijven in Brussel zorgen bestaan om de waterkwaliteit. Die wordt steeds beter, stellen opeenvolgende landbouwministers optimistisch aan de hand van allerhande berekeningen en metingen.

Maar in de bijna twee decennia die verstrijken na de eerste derogatie in 2006 zal Nederland niet één keer in het hele land voldoen aan de gestelde richtlijn van maximaal vijftig milligram nitraat per liter grondwater.

Alleen al de aankondiging van het einde van de melkquota in 2007, die door boeren in Europa wordt gevierd als ‘Liberation day’, leidt tot intensivering van de veestapel in Nederland. In 2016 is de ‘veedichtheid’ in ons land het hoogste van de hele Europese Unie, bijna vijf keer hoger dan het gemiddelde.

Dat er tegelijkertijd op grote schaal wordt gefraudeerd in Nederland met de afvoer en verwerking van dierlijke mest, zoals NRC eind 2017 onthult, voedt de argwaan in Brussel. Is het Nederlandse beleid daadwerkelijk gericht op verbetering van de grondwaterkwaliteit? En is de controle daarvan op orde?

Gevoelstemperatuur

In juni 2020 wordt de derogatie onder weer iets striktere voorschriften opnieuw verlengd, nu nog maar voor twee in plaats van vier jaar. „Je ziet dat het steeds moeilijker wordt en dat er steeds meer voorwaarden aan worden verbonden”, zegt landbouwminister Carola Schouten bij de bekendmaking.

Het vierde kabinet Rutte, dat opnieuw bestaat uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, zal nog nadrukkelijker de bemoeienis van de eind 2019 aangetreden Eurocommissaris Virginijus Sinkevičius (Milieu) ervaren. De Litouwer, in eigen land lid van de politieke Unie van Boeren en Groenen, is de Nederlandse beloftes zat. De Hollanders praten graag en veel, maar leveren niet, is de gedachte in Brussel.

Dat merkt landbouwminister Piet Adema (ChristenUnie) als Sinkevičius hem eind 2022 inlicht. Nederland krijgt voor de laatste keer een derogatie, onder per jaar steeds striktere condities. Vanaf 1 januari 2026 is het helemaal afgelopen met de voorkeursbehandeling. Dan mag er in het hele land per jaar nog maximaal 170 kilo stikstof per hectare worden uitgereden, laat de Eurocommissaris Nederland schriftelijk weten.

Het contrast met de gevoelstemperatuur onder boeren kan niet groter. In meerdere Europese landen protesteren agrariërs tegen allerhande milieumaatregelen. In Nederland richt het verzet zich tegen de stikstofmaatregelen van het kabinet. De ‘green deal’, waaraan Eurocommissaris Frans Timmermans (Klimaatactie) werkt, is extra brandstof voor het boerenprotest.

In maart 2023 wordt in Nederland de BoerBurgerBeweging bij verkiezingen in alle provincies de grootste partij. Die status houdt BBB niet vast, maar het belandt in juli 2024 wel in het nieuwe kabinet. De coalitiepartijen PVV, VVD, NSC en BBB beloven in hun hoofdlijnenakkoord „alles op alles” te zetten om de derogatie in stand te houden. En de norm van maximaal 170 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare? „Die wordt uit de richtlijn geschrapt”.

Over hoe het kabinet dat wil bewerkstelligen terwijl het de financiële bijdrage aan Europa in de nabije toekomst met 1,6 miljard euro wil verminderen, breekt minister Wiersma zich momenteel het hoofd. Of zoals het gezaghebbende weekblad The Economist schreef na de lancering van het hoofdlijnenakkoord: „It’s unclear why the European Commission or other EU countries would agree to all this.”

Wiersma

Het speelveld in Brussel is totaal veranderd sinds de eerste derogatie in 2006. Allereerst is het aantal lidstaten toegenomen tot 27, wat de complexiteit vergroot. Zeker bij de behandeling van gevoelige vraagstukken zoals het mestdossier. Daarnaast is de lange tijd vanzelfsprekende pro-Europese houding van Nederland als één van de grondleggers van de EU verwisseld voor wantrouwen bij de grootste regeringspartij. Jarenlang pleitte Geert Wilders voor een Nexit. In het Europees parlement zit zijn PVV in een fractie met andere eurosceptische partijen als die van Marine Le Pen en Victor Orban.

In Wiersma’s voordeel pleit dat er net een naar rechts opgeschoven Europees parlement zit en binnenkort een nieuwe Europese Commissie aantreedt, die de grens van 170 kilo wellicht optrekt.

Bovendien, laat de totstandkoming van de eerste derogatie in 2006 niet zien hoe een koe in Brussel soms een haas vangt? „Dat is zo”, zegt Cees Veerman in de tuin naast zijn boerderij in de Hoekse waard. „Maar laat dit kabinet oppassen om verwachtingen te wekken die moeilijk realiseerbaar zijn. Dat voorkomt een enorme teleurstelling bij boeren die juist van deze coalitie iets verwachten.”

Delen





Mail de redactie