De Russische invasie in Oekraïne is óók een strafexpeditie voor de Oekraïense wens om onomkeerbaar deel te worden van het Westen. In zekere zin moet Oekraïne al tien jaar oorlog voeren omdat het lid wil worden van de NAVO en EU.
De NAVO heeft Oekraïne aan de borst gedrukt en stelt lidmaatschap in het vooruitzicht – ooit. De Europese Unie heeft dinsdag formeel toetredingsonderhandelingen geopend met Oekraïne én met het kleine buurland Moldavië, waar Rusland permanent onrust stookt.
Van alle maatregelen die de EU kan nemen om de zelfstandigheid van Oekraïne veilig te stellen en Kyiv te steunen in zijn gevecht tegen Rusland, is lidmaatschap waarschijnlijk het belangrijkste. Wapens en geld zullen broodnodig blijven, maar lidmaatschap biedt houvast op termijn. Het is een geweldige kans voor de Oekraïense economie, voor de versteviging van de rechtsstaat, voor de strijd tegen corruptie. En het is een geweldige opkikker voor het moreel van het land, in het bijzonder voor de militairen aan het front.
Het is natuurlijk ook een niet mis verstaan signaal aan het Kremlin: Poetin, bekijk het maar met je Groot-Rusland-koorts.
Dinsdag werd in Luxemburg de formele aftrap van de onderhandelingen gegeven tijdens een intergouvernementele conferentie, een vergadering van EU-lidstaten die alleen nodig is bij verdragswijzigingen en uitbreidingsonderhandelingen. De Oekraïense premier Denys Sjmyhal zei per videoverbinding tegen de vergadering: „Voor onze natie symboliseert de Europese Unie meer dan een fysieke ruimte. Ze staat voor waarden en thuis.” De opening van de onderhandelingen is voor Oekraïne en de EU een belangrijke stap op weg naar „onze gezamenlijke grootse overwinning.”
Lees ook
EU omzeilt Hongaars veto over wapenleveranties aan Oekraïne
Het is hoe dan ook een bijzondere week voor de relatie tussen Brussel en Kyiv. Maandag werd al 1,4 miljard aan in de EU bevroren Russische tegoeden vrijgemaakt om wapens voor Oekraïne te kopen, en werd een veertiende sanctiepakket tegen Rusland afgekondigd. Donderdag tekenen de EU en Kyiv in de marge van een EU-top en mogelijk in aanwezigheid van president Volodymyr Zelensky een meerjarige veiligheidsgarantie, vergelijkbaar met de verdragen die de VS en Nederland eerder met Kyiv sloten.
Jarenlange marathon
De vergadering in Luxemburg was een bijzonder politiek moment, maar tegelijk niet meer dan het begin van een wel héél lange weg. „Dit is de start van een marathon”, zei demissionair minister Hanke Bruins Slot (Buitenlandse Zaken, CDA) dinsdag. De voorzitter van de Europese Raad, Charles Michel, heeft wel eens gezegd dat het proces eigenlijk in 2030 afgerond zou moeten zijn. Dergelijke doelstellingen zijn zinloos, vindt Bruins Slot. Een land kan pas toetreden als het aan alle voorwaarden heeft voldaan, niet eerder. „Het gaat voor Nederland om harde eisen. Je finisht de marathon pas na 42 kilometer. Je finisht niet na drie uur als je pas op 30 kilometer staat.”
De Oekraïense plaatsvervangend premier Olha Stefanisjyna zei dinsdagavond dat ze liever zag dat Oekraïne eerder dan 2030 kan toetreden en onderstreepte dat het land al veel vooruitgang heeft geboekt. Maar ze zei zich ook te realiseren dat ze aan de vooravond van een dynamisch en omvangrijk proces staat.
Toetredingsonderhandelingen duren doorgaans jaren. De nieuwkomer moet zich omvormen tot een kloon van een EU-staat en daartoe tienduizenden pagina’s aan wetgeving overnemen. Regelgeving die EU-lidstaten in decennia stapje voor stapje hebben ingevoerd, moeten kandidaat-landen in een paar jaar zien te verwerken. Dat varieert van hygiëne-eisen in slachthuizen tot controle op veiligheidsvoorschriften voor kinderspeelgoed – de EU wil zeker weten dat producten uit het kandidaat-land aan Europese normen voldoen. Het overnemen van nieuwe wetten is niet genoeg, ze moeten ook uitgevoerd worden.
Toetredingsonderhandelingen duren jaren. De nieuwkomer moet zich omvormen tot een kloon van een EU-staat en tienduizenden pagina’s aan wetgeving overnemen
De jarenlange toetredingsprocedure wordt opgeknipt in blokken. Het proces begint met belangrijke afspraken over de rechtsstaat, in jargon de hoofdstukken 23 en 24. Dan gaat het bijvoorbeeld om een onafhankelijke rechtspraak. Als een lidstaat aan alle criteria in een hoofdstuk voldoet, kan het gesloten worden. De rechtsstaathoofdstukken blijven daarentegen gedurende het hele proces openstaan om landen bij de les te houden.
Elke keer als er een hoofdstuk geopend en gesloten wordt en als de bijbehorende criteria worden vastgesteld, is daar de unanieme goedkeuring van alle EU-lidstaten voor nodig. Er zijn dus de komende jaren legio momenten om het proces te onderbreken of te vertragen of te staken.
Hongaars voorzitterschap
Het is niet toevallig dat de onderhandelingen juist deze week van start gaan. Volgende week neemt Hongarije het roulerend voorzitterschap van de Unie over. Hongarije ziet niets in de uitbreiding. Toen de regeringsleiders in december een principebesluit over de onderhandelingen namen, ging de Hongaarse premier Viktor Orbán even koffiedrinken. Zo konden zijn collega’s een unaniem besluit nemen. Orbán heeft de praktische opening van onderhandelingen niet geblokkeerd – maar hij heeft dus nog talrijke momenten om in te grijpen.
Lees ook
Euforie en teleurstelling op de Europese top over Oekraïne
De onderhandelingen gaan doorgaans van start met een inventarisatie van de stand van zaken in het kandidaat-land door de Europese Commissie. In het verleden duurde die fase langer dan een jaar. Diplomaten gaan ervan uit dat het nu veel sneller kan. Oekraïne en de EU tekenden tien jaar geleden een vergaand associatieverdrag, waardoor Kyiv al veel EU-regelgeving moest overnemen. Het ligt wel voor de hand dat de screening langer dan zes maanden gaat duren – want dan is Hongarije weer voorzitter af.
Orbán blijft intussen tegen uitbreiding ageren. „Hongarije is het met deze toetredingsprocedure niet eens, maar we blokkeren het niet”, zei hij in een vraaggesprek met Duitse kranten. Hij noemde het een „zuiver politiek gemotiveerd proces”. Ook heeft toetreding van de immense landbouwstaat Oekraïne grote gevolgen voor de agrarische sector van de Europese Unie. Orbán: „Nu openen we onderhandelingen zonder dat we daar kijk op hebben en dat is niet goed.”
De bezwaren van Orbán snijden hout. Een land in oorlog kan geen lid worden, omdat de EU dan een betwiste buitengrens krijgt en Oekraïne bovendien een beroep op andere lidstaten zou kunnen doen om te hulp te schieten in de strijd tegen Rusland. En ook de gevolgen voor het landbouwbeleid zijn groot. Maar, zegt een diplomaat: Hongarije komt wel meteen met die bezwaren als het om Oekraïne gaat, maar niet bij het bevriende kandidaat-lid Servië.
Voor de overige 26 landen wegen de voordelen van opening van onderhandelingen op tegen de problemen die zich aan het einde van het proces zullen voordoen. Daarnaast nemen de regeringsleiders zich vaak voor om de EU te hervormen zodat ze de instroom van nieuwe leden ook kan verwerken, maar daar komt nog niet veel van terecht.
/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544436-da5e2a.jpg|https://images.nrc.nl/NMoIoPhgw2YPQ8Q2mwor_Sb5vdk=/1920x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544436-da5e2a.jpg|https://images.nrc.nl/V06f-ax-uLBMHghXXJWpbmVc_6U=/5760x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544436-da5e2a.jpg)
/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544574-f922e6.jpg|https://images.nrc.nl/l9rMGt4NKXlViua3prgJaRwOf88=/1920x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544574-f922e6.jpg|https://images.nrc.nl/O7EveFIDwnhqN7OIDeZIDewerc8=/5760x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data122544574-f922e6.jpg)
