Op dezelfde dag dat de Amerikaanse president Joe Biden zijn migratiedecreet ondertekende, belde hij met zijn zuiderbuur, de Mexicaanse president Andrés Manuel López Obrador (ook bekend als AMLO). Het telefoongesprek was exemplarisch voor het Amerikaanse migratiebeleid: voor een effectieve uitvoering wordt nadrukkelijk naar Mexico gekeken.
Mexico heeft zeker dit jaar laten zien niet te beroerd te zijn om te helpen, en ook nu gaf de regering aan graag te willen samenwerken bij de uitvoering van het decreet. López Obrador onderhoudt goede banden met landen als Nicaragua, Venezuela en Cuba – waarmee de VS juist een moeizame relatie hebben – en zegt te helpen om migranten uit deze landen terug te sturen.
De intensievere samenwerking op het gebied van migratie nam dit jaar een vlucht, nadat de komst van migranten via Mexico naar de VS eind 2023 een recordhoogte bereikte. De Amerikaanse buitenlandminister Antony Blinken vloog naar Mexico om de regering te vragen meer te doen aan migratie. Sindsdien is het aantal migranten aan de grens gekelderd.
In januari en februari hield Mexico zo’n 240.000 migranten aan die op doorreis waren naar de VS. In de eerste vier maanden is het aantal migranten dat illegaal de grens overstak naar de VS gedaald met ruim 40 procent. Met strengere visumregels, controleposten op de snelwegen richting het noorden en de inzet van het leger worden elke dag circa achtduizend migranten aangehouden in Mexico.
Humaner migratiebeleid
Maar uit cijfers blijkt eveneens dat Mexico het probleem verplaatst of uitstelt: slechts een paar duizend migranten worden iedere maand uitgezet naar hun land van herkomst, wat aantoont dat veruit de meeste opgepakte migranten Mexico niet verlaten. Hoewel de regering van López Obrador, die een „humaner migratiebeleid” belooft, er weinig over loslaat, blijkt uit onderzoek van onder meer The New York Times dat de regering migranten met bussen vanuit het noorden naar het zuiden van het land rijdt, waar ze dertig dagen de tijd krijgen Mexico te verlaten. Voor veel migranten betekent het dat ze een nieuwe poging wagen de VS te bereiken.
Ook met Midden-Amerikaanse landen probeert Washington afspraken te maken. In Guatemala en Honduras, van waaruit veel migranten vertrekken, wordt geïnvesteerd, onder meer in sociale voorzieningen en werkgelegenheid. Ook met Panama en El Salvador wordt nauwer samengewerkt.
Lees ook
Aan de grens van de VS met Mexico wordt weinig verwacht van Bidens asielquotum: ‘Smokkelaars zullen meer risico’s nemen’
Toch lijkt het strenge migratiebeleid van Mexico maar een beperkte afschrikkende werking te hebben. Migranten uit Zuid- en Midden-Amerika kiezen vooral andere routes, om de controleposten van het leger op de snelwegen te vermijden. Men vliegt direct op de Mexicaanse grensstad Tijuana. Enkelen proberen zelfs met een dure boottocht direct te landen op een van de stranden van Californië.
De ruim drieduizend kilometer lange grens met Mexico afgrendelen is onmogelijk, ook gezien de macht van de georganiseerde misdaad in bepaalde regio’s. Inmiddels zijn de bergen rond San Diego de nieuwe hotspot, die lastig te controleren is.
Het is teruggevonden in moedermelk, in honingbijen, in hondentestikels, in appels, in het diepste van de oceaan, in wolken en in versgevallen sneeuw op Antartica. Plastic is een wondermiddel en een vloek. Na de biodiversiteitstop en de klimaattop start maandag een laatste belangrijke milieutop, een die het slotakkoord moet worden van onderhandelingen die sinds 2022 lopen. Op een VN-top in Zuid-Korea willen landen een juridisch bindend akkoord sluiten tegen plastic vervuiling.
Boven die onderhandelingen hangt één belangrijke vraag. Gaan landen afspreken dat ze minder plastic zullen produceren? Studies laten zien dat plasticvervuiling fundamenteel aanpakken niet kan zonder de losgeslagen productie ervan in te perken. Maar het politieke klimaat is er niet naar, en voorstander Verenigde Staten nam afgelopen week toch nog afstand van zo’n productieplafond.
Plastic is niet nieuw, maar de explosie van plastic om ons heen wel. Sinds 1950 is de productie ervan meer dan vertweehonderdvoudigd. De productie groeit bovendien steeds harder. Vooral in China, maar ook in andere Aziatische landen en de Verenigde Staten verrezen de afgelopen jaren nieuwe fabriekskolossen die de plastic productie verder omhoogstuwen.
Met die productie kwam ook meer vervuiling. De uitstoot van microplastics in het milieu wordt momenteel geschat op tussen de 10 en 40 miljoen ton per jaar, een hoeveelheid die tegen 2040 zou kunnen zijn verdubbeld, staat in een studie gepubliceerd in Science. Microplastics zijn in ons water gevonden, in ons eten – zoals zout, suiker, honing, bier en thee – in ons bloed en organen. Wetenschappers zien steeds meer aanwijzingen voor negatieve gezondheidseffecten.
Tegen 2050 ‚zwemmen’ er mogelijk meer stukken plastic in de zee dan vissen, berekenden onderzoekers
Duidelijk is dat het zeeleven al lijdt onder plastic. Zo werd in de buik van één aangespoelde walvis in Spanje 29 kilo plastic gevonden: tassen, netten, zelfs een jerrycan. Vermoedelijk was al dat plastic het dier fataal geworden. Tegen 2050 ‘zwemmen’ er mogelijk meer stukken plastic in zee dan vissen, berekenden onderzoekers. Om te illustreren hoe hard het gaat: bij tellingen van The Ocean Cleanup in de Stille Oceaan bleek dat het aantal gevonden plastics in slechts een kleine zeven jaar tijd was vervijfvoudigd.
Het plasticprobleem valt niet te ontkennen, en daarom startten 175 landen in 2022 onderhandelingen met de bedoeling eind dit jaar tot een akkoord te komen. Het zou een juridisch bindend instrument moeten worden tegen plastic vervuiling. Dat pakket maatregelen zou moeten gelden voor de „hele levenscyclus” van plastics; dit werd expres zo geformuleerd zodat het de deur openzet om ook de productie van plastic aan te pakken.
Lees ook
Milieuvervuiling door plastic? Het wordt nog veel erger, laten cijfers zien
Afgelopen zomer groeide de hoop op een deal met een productieplafond erin, toen uitlekte dat de regering-Biden zo’n akkoord zou steunen. Tot ergernis van zijn Republikeinse opponenten, maar vreugde van milieu-ngo’s. Het land zou als tweede grootste plasticproducent van de wereld (na China) tegenwicht kunnen bieden aan China en Saudi-Arabië. Die zien een productiebeperking niet zitten en praten liever over recyclingdoelstellingen.
Dan blijven de Europese landen, Australië, Peru, Chili en veel Afrikaanse landen zoals Ghana en Nigeria over, die juist wel uitgesproken voorstander zijn van een plafond. In een gezamenlijke verklaring genaamd Brug naar Busan noemen ze de huidige productie van plastics „onhoudbaar”. „Als er niets wordt gedaan, zal de productie van plastics naar verwachting exponentieel toenemen. Het zou nationale afvalbeheer- en recyclingsprogramma’s kunnen overweldigen.”
In dat standpunt worden ze gesteund door studies, zoals een die vorige week verscheen in Science. Onderzoekers van de University of California berekenden aan de hand van verschillende scenario’s dat plasticvervuiling niet te stoppen is zonder ook de productie van plastic aan banden te leggen.
De onderzoekers namen in een denkbeeldig scenario de productie uit het jaar van 2020 als plafond. „Uit ons onderzoek blijkt dat zo’n plafond de vervuiling van plastic niet alleen flink terugbrengt”, zegt Douglas McCauley, een van de auteurs van de studie en professor oceaanwetenschap. „Het bleek ook van alle onderzochte interventies de meest effectieve manier om de broeikasgassen die worden uitgestoten door plastic te verminderen.”
EU voortrekkersrol
Bij het pleiten voor een productieplafond pakt de Europese Unie een voortrekkersrol. Maar hoeveel heeft het continent eigenlijk nog te zeggen over plastic productie? Het marktaandeel van plasticfabrieken in Europa nam af van 28 procent in 2006 naar 12 procent vorig jaar. Plastic uit Azië en de VS, gemaakt met goedkoop schaliegas of (Russische) olie, zorgt er al jaren voor dat de Europese plasticproducenten worden weggeconcurreerd. De Europese productie daalde alleen al vorig jaar met 8 procent. Onbedoeld is die Europese productiebeperking er dus al.
De EU vindt daarnaast niet alleen plastic producerende grootmachten zoals de VS en China tegenover zich. Ook oliebedrijven lobbyen actief tegen regels die de productie van plastic moeten beteugelen. „Een productieplafond gaat ons niet helpen wat betreft vervuiling en het milieu”, aldus Karen McKee, topvrouw bij oliegigant ExxonMobil tegen zakenkrantFinancial Times in aanloop naar de top.
Oliereuzen zoals Saudi-Aramco, ExxonMobil en Shell investeerden samen vierhonderd miljard dollar in plasticfabrieken, zo berekende Forbes in 2020. „Soms vergeten we dat plastic gemaakt is van olie en gas”, zegt McCauley. „Nu er meer energie uit hernieuwbare bronnen komt vanwege de strijd tegen klimaatverandering, zetten olie- en gasbedrijven in op het opvoeren van de plasticproductie als plan B.”
Bij de vorige onderhandelingssessie in Canada in april waren er 196 lobbyisten van de fossiele en chemische industrie aanwezig. Meer dan de mensen die aanwezig waren namens delegaties van de Europese Unie.
Lang niet alle industrie is overigens tegenstander van een productieplafond. Bedrijven die plastic verwerken, zoals Coca-Cola en Unilever, hebben hier gezamenlijk juist voor gepleit. Een productieplafond zou goed zijn voor de recyclingindustrie, aldus een topman van Unilever tegen de Britse zakenkrant Financial Times.
Frappant genoeg is het ook de olie-industrie die recycling zegt te steunen, sterker nog: volgens critici hebben oliebedrijven de potentie van recycling jarenlang schromelijk overdreven. „Oliebedrijven houden ervan met de mythe van recycling te schermen als manier om het probleem van plastic vervuiling aan te pakken”, zegt McCauley. „Maar ze zitten ook weer niet te wachten op stevige afspraken over gerecycled plastic, want dat zorgt voor minder vraag naar fossiel plastic.”
Alleen al in Nederland gingen dit jaar vijf plasticrecyclers failliet
Recycling is in werkelijkheid weerbarstig. Wereldwijd wordt ongeveer 9 procent van het plastic gerecycled. In Europa wordt steeds mínder plastic gerecycled. En alleen al in Nederland gingen dit jaar vijf plasticrecyclers failliet.
Recyclers kunnen momenteel niet op tegen de lage prijzen van nieuw plastic, en het gemak ervan in het productieproces. Bedrijven die huisafval ophalen, schoonmaken, sorteren, en omsmelten naar gerecyclede plastic korrels, moeten concurreren met een totaal andere markt van goedkope fossiele plastics uit gigantische fabrieken in Azië en de VS. En de duurzame ambities van voedingsgiganten en verpakkingsbedrijven blijken niet groot genoeg om ook vast te houden aan gerecycled plastic als dat duurder is.
De problemen in de plastic-recyclingindustrie lijken sterk op die in de kledingindustrie. Tweederde van de nieuw verkochte kleding bestaat tegenwoordig (geheel of gedeeltelijk) uit plastic (denk aan namen als polyester, elastaan of acryl). Ook textielrecyclers (die van oude kleding nieuwe willen maken) kunnen niet op tegen fossiele goedkope materialen.
Mogelijk toch afspraken
Hoe groot de noodzaak volgens voorstanders ook, het lijkt politiek gezien volgende week niet uit te draaien op een juridisch afdwingbaar productieplafond. Over andere onderwerpen lijken de standpunten van landen minder ver uiteen te liggen. Zo zijn er plannen om afspraken te maken over beter beheer van plastic afval, meer recycling en mogelijk beter ontwerp van producten (waardoor recycling makkelijker is). Ook zouden er mogelijk afspraken gemaakt kunnen worden om vervuiling in oceanen door plastic vistouw te beperken.
De top in Zuid-Korea (trouwens zelf ook een grote plasticproducent) trekt veel minder aandacht – en regeringsleiders – dan de klimaattop van afgelopen weken. Wordt het plastic probleem misschien nog onderschat?
„Absoluut”, vindt McCauley. „Maar als er geen akkoord komt, accepteren we een toekomst waar mensen onnodig ziek worden door plastic vervuiling, een wereld waarin oceanen een plastic soep worden. Dit is een once in a lifetime kans en die mogen we niet verspillen.”
Toen Donald Trump vorige week zijn kandidaat-minister van Defensie onthulde, ging op rechtse sociale media al snel een meme rond. Deze collage toonde links een oudere foto van de huidige baas van het departement, topofficier Lloyd Austin, die in coronatijd met mondkapje én spatmasker langs een haag ondergeschikten loopt. En rechts een eveneens wat gedateerde foto van diens door Trump geselecteerde opvolger, Pete Hegseth, in legergroen gevechtstenue en een aanvalswapen losjes in de hand.
De meme moest uitbeelden hoezeer onder Trump op het Pentagon een nieuwe wind zou gaan waaien. Fox News-presentator Hegseth berijdt al jaren het stokpaardje dat de strijdkrachten verzwakt en ‘verwijfd’ zouden zijn. Als bewindsman wil hij de defensiestaf zuiveren van ‘woke’ generaals. Via Hegseth zou Trump zo alsnog de loyale generaals krijgen die hij tijdens zijn eerste termijn (2017-2021) node miste. Bijvoorbeeld om het leger in te zetten tegen de „vijand van binnenuit”, zoals hij politieke tegenstanders tijdens de campagne dreigde. Of om militairen te laten helpen bij het uitzetten van illegale immigranten.
Lawrence Wilkerson vreest dat dit niet alleen maar dreigementen zullen blijken, vertelt de gepensioneerde legerkolonel aan de telefoon uit Virginia. „Ik denk dat een belangrijk deel retoriek is, maar het stemt zeker ongerust dat Trump een deel van de militaire ambtenarij wil vervangen door hielenlikkers. Zelfs als Hegseth uiteindelijk niet [door de Senaat] benoemd wordt – wat ik zeker niet uitsluit – kunnen we iemand anders krijgen die het bevel opvolgt om schoon schip te maken.”
„En zeker wanneer die persoon geen enorme ervaring of politiek aanzien heeft,” voorspelt Wilkerson, „zal hij waarschijnlijk op verzet stuiten van iedereen binnen het Pentagon, met zijn 300.000 medewerkers de grootste non-profitorganisatie ter wereld. Dat zou een blijvende puinhoop aanrichten en de nationale veiligheid van de VS schaden.”
Wilkerson kent het departement en het gremium van de Joints Chiefs of Staff (JCS) van binnenuit. Hij was decennialang de rechterhand van de legendarische viersterrengeneraal Colin Powell, die het in 1989 als eerste afro-Amerikaan tot voorzitter van de verenigde chefs van staven schopte. Trump en Hegseth hebben beiden laten doorschemeren dat ze de huidige (eveneens zwarte) voorzitter, generaal Charles ‘CQ’ Brown jr., willen vervangen, omdat hij ‘woke’ zou zijn.
Lawrence Wilkerson: „Een van de cosmetische dingen die Trump kan doen is Browns termijn niet verlengen of hem simpelweg ontslaan. Maar dat zou niet zo’n big deal zijn.” De voorzitter, legt hij uit, voert over geen enkele militair het bevel, hij is vooral een schakel tussen Witte Huis, de Nationale Veiligheidsraad, het Pentagon en de commandanten van de verschillende onderdelen van de strijdkrachten. „Er loopt vooral veel communicatie via hem.”
Daadwerkelijke militaire macht ligt bij de commandanten die het slagveld moeten aansturen. „De man in Honolulu, de man in Stuttgart [..], de leider van het strategisch commando, die over alle kernwapens gaat.” Zodra Trump ook op zulke posten kritiekloze lakeien gaat benoemen, zou Wilkerson zich echt zorgen maken. „Maar ik denk dat zelfs Trump wel inziet hoe beangstigend en schadelijk dat zou zijn.”
Voorproefje
Het neemt niet weg dat topgeneraals onder Trump (opnieuw) een turbulente tijd tegemoet gaan. Als ze aanblijven kunnen ze met de president meebuigen in de hoop zijn meest autoritaire instincten wat in te tomen. Critici kunnen dit afdoen als ‘anticiperende gehoorzaamheid’, maar het bleek in Trumps eerste termijn wel degelijk erger te voorkomen.
Een voorproefje van een Donald Trump die het leger liefst ook binnenlands zou inzetten, kregen de VS bijvoorbeeld al in de verhitte protestzomer van 2020. Na de geruchtmakende politiemoord op een zwarte man, George Floyd in Minneapolis, braken door het hele land antiracismebetogingen uit, die soms ontspoorden in rellen. Trump begon hierop openlijk te flirten met het idee militairen in te zetten tegen deze Black Lives Matter-beweging.
Op 1 juni 2020 liet hij een protestkamp in Lafayette-park, vlakbij het Witte Huis, door de oproerpolitie schoonvegen met flitsgranaten en traangas. Vervolgens paradeerde hij naar de nabijgelegen St. John’s-kerk waar hij uitgebreid poseerde met een bijbel. In zijn kielzog wandelden Mike Esper en Mark Milley mee, destijds respectievelijk de minister van Defensie en de JCS-voorzitter.
Beiden hadden achteraf grote spijt dat ze meegingen in dit machtsvertoon. Milley schreef zijn ontslagbrief, maar diende die niet in. Wel verzond hij een dag na het incident een communiqué waarin hij de commandanten van alle legeronderdelen erop wees dat „elke Amerikaanse militair trouw heeft gezworen aan de grondwet en de waarden die zij belichaamt”. Die brief zette hij weer een dag later op Twitter, inclusief handgeschreven voetnoot: „We blijven die eed en het Amerikaanse volk trouw.”
Volgens Wilkserson gaf Milley daarmee een „krachtig” antwoord. „Wat hij feitelijk deed, was binnen de rangen zeggen: ik beging een fout, ik had dat niet moeten doen. Vervolgens wees hij iedereen die het maar moest horen op de grondwet. Dat was een lastig pad om te bewandelen, want hij ging hiermee in tegen zijn opperbevelhebber [Trump] door hem in zekere zin te beschamen. Maar Trump ontsloeg hem niet.”
De legertop zal in Trumps nieuwe termijn weer dit soort evenwichtsoefeningen moeten uitvoeren. Bijvoorbeeld als de president militairen zou willen inzetten bij de door hem beloofde ‘massadeportaties’ van illegale immigranten, zoals hij deze week al suggereerde. Hierbij kunnen de generaals Trump echter een aantrekkelijk alternatief voorleggen, stelt Wilkerson: het federaliseren van de nationale gardes van de vier staten die aan Mexico grenzen. Eerdere presidenten, ook Democratische, zetten deze reservisten al eens in voor het versterken van de zuidgrens.
„Gouverneurs kunnen daartegen protesteren,” zegt Wilkerson, „maar als de president een noodtoestand uitroept, kan hij die gardisten onder federaal gezag plaatsen. Zij zijn daar ook veel beter geschikt voor dan actieve manschappen. Ze kennen hun staten en het terrein veel beter.”
Christen-nationalisme
Veel bevreesder is Wilkerson voor een al langer sluimerende trend binnen het Amerikaanse leger, die onder Trump kan versnellen: de opkomst van christen-nationalisten. Dit zijn niet alleen evangelisch-christenen, maar ook conservatieve katholieken. Uit bijbelse principes streven vooral de evangelicals op het wereldtoneel een zeer hechte band na met Israël en het Joodse volk. En binnenlands streven ze samen met de katholieken, van wie Trump er in zijn eerste termijn al menige benoemde binnen de federale magistratuur, ernaar het christendom tot de nationale religie te maken.
Kandidaat-minister Hegseth is een exponent van deze stroming. De evangelical etaleert graag zijn christen-fundamentalistische tatoeages. Zo draagt hij een groot Jeruzalem-kruis op zijn rechterborst en de tekst Deus Vult (‘God wil het’) op zijn onderarm, respectievelijk het wapenschild en de strijdkreet van de kruisvaarders die vanaf de elfde eeuw het Beloofde Land moesten veroveren op de moslims.
Hoewel Trump zich in de campagne presenteerde als een isolationist die geen nieuwe oorlogen zal beginnen en het Midden-Oosten weer rustig kan krijgen, zouden pro-Israëlische bewindslieden als Hegseth de president die belofte kunnen laten breken, voorziet Wilkerson. „Hij kan naar Trump gaan en zijn best doen hem te overtuigen om ten oorlog te trekken tegen Iran. Want dat is wat [de Israëlische premier] Bibi [Netanyahu] wil.”
Emancipatiemachine
Behalve met christelijk-nationalisme flirt Hegseth ook met wit-superioriteitsdenken. Zo zou de legertop met diversiteitsprogramma’s „Amerika’s witte zoons en dochters bij ons wegjagen”, schreef hij in zijn dit jaar verschenen boek The War on Warriors: Behind the Betrayal of the Men Who Keep Us Free. Wilkerson moet hard lachen als hij die opmerking hoort. „Het spijt me, maar Amerika’s witte zonen en dochters melden zich zelf helemaal niet meer aan.”
Hij wijst op enquêtes die al decennia worden gehouden onder 18- tot 24-jarigen en waarin nu nog maar 9 procent zegt in het leger te willen dienen. „De belangrijkste reden is de economie: ze kunnen elders een betere baan vinden. En de tweede reden is dat ze niet willen omkomen in stupide oorlogen. Als we morgen de dienstplicht weer zouden invoeren, zou ongeveer tweederde van de Amerikaanse jeugd te dom of te dik zijn om te dienen. En het deel dat wel geschikt is, zou naar Mexico of Canada vluchten. We kunnen nooit meer een dienstplicht hebben in dit land.”
Het Amerikaanse leger liep qua emancipatie de afgelopen decennia juist vaak vooruit op de rest van de samenleving. Eerder dan in de burgermaatschappij konden vooral zwarte Amerikanen er opklimmen in de rangen. Wilkersons politieke baas Colin Powell werd hiervan het bekendste voorbeeld. Al lang voor Barack Obama werd hij getipt als eerste potentiële zwarte president van het land – maar zag daar zelf van af.
Trump zou die voortrekkersrol van het leger kunnen aanwenden, vreest Wilkerson. „Hij zou kunnen zeggen: omdat het leger in het verleden eerder een instrument was om sociale verandering op te leggen aan de rest van het land, ga ik nu het christendom tot het nationale geloof maken binnen het militaire apparaat.” Het Congres kan daar nog voor gaan liggen, hoopt hij. „Maar als de president deze knuppel oppakt en het leger ermee gaat slaan, weet ik niet wat er gebeurt.”
Internationale klimaatonderhandelingen hebben een soort Veiligheidsraad nodig. Dat vindt André Nollkaemper, hoogleraar internationaal recht en duurzaamheid aan de Universiteit van Amsterdam.
„We beschouwen veiligheid als een ultiem belang van de internationale gemeenschap. Institutioneel komt dat tot uiting in de Veiligheidsraad”, zegt Nollkaemper op een donkerhouten zolderkamer in het Institute for Advanced Studies aan de Oude Turfmarkt in Amsterdam. „Zo zou je ook moeten erkennen dat het beschermen van het klimaat, of breder van de planetaire grenzen, van vitaal belang is voor de internationale gemeenschap. Dus heb je op een hoog niveau binnen de VN, vergelijkbaar met de Veiligheidsraad, een instelling nodig die meer regie kan voeren.”
Dit is een goed moment om over die regie na te denken. In de Azerbeidzjaanse hoofdstad Bakoe wordt nog volop onderhandeld over de verantwoordelijkheid van met name de rijke landen voor het mondiale klimaatbeleid. Anderhalve week geleden wees het gerechtshof in Den Haag de eis van Milieudefensie af dat Shell zijn klimaatvervuilende activiteiten fors moet reduceren. En volgende week buigt het Internationaal Gerechtshof in Den Haag zich over de verplichtingen van wereldgemeenschap tegenover kwetsbare landen, zoals het eilandstaatje Vanuatu dat door de oceaan verzwolgen dreigt te worden. Drie gebeurtenissen die zowel de kracht als de zwakte van de internationale rechtsorde in de strijd tegen klimaatverandering laten zien.
Lees ook
Milieudefensie zet ondanks nederlaag tegen Shell zaak tegen ING door
Zwaktes zijn er op het eerste gezicht genoeg. Het schiet niet erg op met het mondiale klimaatbeleid. Al in 2015 is in Parijs afgesproken de uitstoot van broeikasgassen snel omlaag te brengen, maar negen jaar later is daar op wereldschaal nog geen begin mee gemaakt. In feite is het hele Parijsakkoord een boterzachte afspraak. De internationale gemeenschap heeft weliswaar beloofd om alles in het werk te stellen om een opwarming van meer dan 1,5 à 2 graden te voorkomen, maar niet hoe we dat voor elkaar moeten krijgen. Het akkoord kent geen afdwingbare doelen.
Toch zou het volgens jurist Nollkaemper een vergissing zijn om het Klimaatakkoord van Parijs te onderschatten. „Het 1,5 of 2 graden-doel is een streven, als je het niet haalt kun je niet zomaar voor de rechter worden gesleept. Maar het doel is wel vertaald naar de vereiste inspanningen, zoals de Europese afspraak om 55 procent CO2 te reduceren in 2030 en om rond 2050 klimaatneutraal te zijn. Die vertalingen zijn superbelangrijk, ook al zijn het geen keiharde verplichtingen. Ze zijn niet bindend, maar wel gezaghebbend en leidend.”
Is dat niet veel te vaag?
„Misschien wel als je er puur als jurist naar kijkt, maar er is zelden in de geschiedenis een doelstelling geweest in een internationaal verdrag, dat zo’n grote impact heeft gehad. Zeker als je echt tot je laat doordringen hoe ingrijpend de transitie is die we wereldwijd moeten doormaken. Daarmee zijn we begonnen op basis van dat ene doel, dat juridisch ook nog eens tamelijk onbetekenend is.
„Je kan er cynisch naar kijken en zeggen dat het internationaal recht heeft gefaald. Maar je kan het ook omdraaien. Hoe traag het ook gaat – want het gaat veel te traag – het Parijsakkoord is een van de grootste succesverhalen van het multilateralisme. De internationale gemeenschap heeft in de negen jaar sinds Parijs een onwaarschijnlijke draai gemaakt, economisch, politiek, in bedrijven, in allerlei organisaties diep in de samenleving.”
Zou die draai niet sneller zijn gemaakt met juridisch bindende afspraken?
„Een van de problemen is dat de uitgangsposities van landen heel verschillend zijn. Het ene land stoot veel meer broeikasgassen uit dan het andere, nu en in het verleden. Landen hebben niet dezelfde middelen, financieel en technologisch, om hun uitstoot te reduceren. Met gedetailleerde reductieverplichtingen voor individuele landen, zou meteen de vraag over de verdeling daarvan op tafel komen.”
Is dat erg?
„Die verdelingsvraag is er eigenlijk altijd geweest. Terugkijkend vinden we de oude verdeling van de broeikasgasuitstoot nu onrechtvaardig, maar het is wel een verdeling die werd gelegitimeerd met het internationale recht zoals dat toen gold. Dat westerse landen zo’n uitstoot hebben kunnen realiseren met alle voordelen aan welvaart die dat heeft gebracht, is nooit onrechtmatig geweest – zelfs niet toen in de jaren zestig de gevolgen duidelijk werden. Sterker nog, de ongebreidelde uitstoot werd via het internationaal recht gefaciliteerd in allerlei investerings- en handelsverdragen.
„Toen we in 1972, na het rapport van de Club van Rome, of beter nog in 1992 na het klimaatverdrag van Rio, het gevoel kregen dat we van dat teveel aan broeikasgassen af moesten, zaten we met dat enorme bouwwerk van de afspraken en organisaties die de andere kant op duwden. We kunnen het wel wenselijk vinden dat Shell of Exxon van de ene dag op de andere moeten stoppen met de winning van olie en gas. Maar die praktijk is gelegitimeerd door allerlei regels, zoals investeringsverdragen, waar bedrijven rechten aan ontlenen. Daarmee kunnen ze zich verzetten tegen onteigening, of tegen strengere regulering.
„In Parijs in 2015, zijn de oude afspraken opnieuw geijkt. Er is toen gezegd: van de totale vrijheid die er meer dan honderd jaar is geweest, gaan we naar een inperking. De algemene doelstelling uit 1992 was om de concentratie aan broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren op een niveau dat gevaarlijke veranderingen in het klimaatsysteem moet voorkomen. Ook toen al gold daarvoor een common but differentiated responsibility, een gedeelde maar voor elk land verschillende verantwoordelijkheid. Maar wat dat concreet betekende, is toen niet vastgelegd, en nog steeds niet.”
En dus blijft ‘verantwoordelijkheid’ het grote twistpunt op elke klimaattop, ook nu weer in Bakoe waar wordt gesproken over financiering van klimaatbeleid in arme landen.
„Precies, we zijn geneigd om voor het begrip ‘common but differentiated’ vooral te kijken naar de financiering. Welke landen moeten betalen voor het terugdringen van broeikasgassen in ontwikkelingslanden en vooral ook voor hun aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering. Maar daaraan vooraf gaat de vraag of alles gelijk moet worden verdeeld. Die vraag is nooit expliciet gesteld.
„De impliciete aanname is dat het recht op uitstoot eerlijk verdeeld moet worden. Daar volgt uit dat staten die historisch veel hebben uitgestoten, en nu nog steeds veel uitstoten, snel terug moeten. Wat het betekent voor landen die nog veel minder ontwikkeld zijn, is nooit in afspraken vastgelegd. Moeten zij ongeveer op nul blijven? Kunnen ze hun koolstofbudget verhogen om economisch te groeien? Mag dat ten koste gaan van het budget van rijke landen?”
Lees ook
Voor de financiering van klimaatbeleid kunnen ontwikkelingslanden niet zonder rijke landen
Wat betekent dat voor de klimaatonderhandelingen?
„Op basis van de beperkte koolstofruimte die de wereldgemeenschap nog heeft, kan dat alleen maar betekenen dat de landen in het mondiale Zuiden het grootste deel daarvan mogen gebruiken. Logischerwijs gaat dat ten koste van de ruimte die er nog over is voor het rijke Noorden.”
Maar over zo’n verdeling zal de wereld het niet snel eens worden, daarvoor functioneert de internationale rechtsorde volgens Nollkaemper op dit moment niet goed genoeg. Er zijn te veel organisaties, die elkaar soms ook nog eens onbedoeld tegenwerken. Afspraken uit het Parijsakkoord botsen met belangen van de Wereldhandelsorganisatie, met wensen van de wereldvoedselorganisatie, met waarschuwingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. Niemand heeft de regie. In feite, vindt Nollkaemper, zou de hele architectuur van de internationale rechtsorde op de schop moeten. Om beter zicht te krijgen op hoe je dat zou kunnen doen, heeft hij bij de UvA SEVEN opgericht, een interdisciplinair klimaatinstituut waarin juridische, medische, sociale, economische en exacte wetenschappers uit alle zeven faculteiten van de universiteit samenwerken.
„Als je wereldwijd de transitie goed in gang wilt zetten, vraagt dat om wetgeving en beleid, en kennis op het gebied van economie, van de inrichting van steden, van vervoer, van handel, van voedsel. Om veel meer dus dan enige rechter kan bieden”, zegt Nollkaemper.
Rechters beseffen dat zelf ook. Daarom vond Nollkaemper de recente uitspraak in de zaak van Milieudefensie tegen Shell zo goed. Het gerechtshof ging niet mee met de eis van Milieudefensie dat Shell al zijn broeikasgassen met 45 procent zou reduceren voor 2030, omdat zo’n generieke standaard niet aan een bedrijf kan worden opgelegd. Tegelijkertijd zegt de rechter ook dat op Shell als grote speler, in het heden en het verleden, een bijzondere verantwoordelijkheid rust. Die uitspraak laat volgens Nollkaemper zien dat rechters hun verantwoordelijkheid kennen en weten welke signalen ze kunnen geven, zonder op het politieke podium te stappen.
In de rechtszaak die volgende week voorkomt bij het Internationaal Gerechtshof (ICJ) in Den Haag gaat het ook over verantwoordelijkheid. Het kleine eilandstaatje Vanuatu wil weten welke plichten landen hebben als ze klimaatschade veroorzaken in andere landen. Hoe belangrijk is die zaak?
„Heel belangrijk. Want het gaat hier over een fundamentele regel van het internationaal recht. Die zegt dat een staat bij alles wat die doet rekening moet houden met schadelijke effecten in andere staten. Als je met enige afstand kijkt, kun je concluderen dat het mondiale Noorden in de afgelopen decennia heeft gehandeld alsof die regel niet bestond. We hebben ongebreidelde economische groei laten bestaan die evidente schade veroorzaakt in Vanuatu en andere landen.
„Als het ICJ zijn verantwoordelijkheid neemt, zou het moeten zeggen dat staten die decennia lang in strijd hebben gehandeld met een basisregel van het internationaal recht, verplicht zijn om bij te dragen aan rechtsherstel, aan compensatie voor landen die schade ondervinden. Daarmee legt het ICJ een normatieve basis onder wat nu te veel een politiek debat is over klimaatfinanciering.”
Wat betekent de uitspraak voor de nieuwe architectuur van de internationale rechtsorde die u bepleit?
„Het ICJ zal zeker bevestigen dat klimaatverandering een belang is van de gehele internationale samenleving. Maar het huidige multilaterale systeem zal veel sterker dan in de jaren negentig van de vorige eeuw worden gekleurd door de wensen en verlangens van het mondiale Zuiden en China. Voor Europa is dat even slikken – we verliezen de dominante rol die we eeuwenlang gespeeld hebben. „Maar de grote winst zal ook niet komen uit de vraag of de EU voor 2050 of 2060 klimaatneutraal zal zijn. Dat is belangrijk, maar mondiaal is de vraag: hoe slagen wij er in om de economische vooruitgang in Afrika en in grote delen van Azië snel genoeg te vergroenen? Dat gaat niet lukken zonder China, dat nu al een enorme voorsprong heeft.”
Gaat dat lukken?
„Natuurlijk weet ik ook wel dat het megamoeilijk zal zijn. Omdat het klimaat een systeemprobleem is, vraagt dat om het verbinden van alle schakels – op lokaal en mondiaal niveau. Dat gaat niet van de ene dag op de andere. Maar dat kan geen reden zijn om het er bij te laten zitten.
„Als landen en bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen, kunnen vormen van samenwerking ontstaan die beter geschikt zijn om het klimaatprobleem te adresseren. Misschien niet in de vorm van officiële organisaties met allemaal bindende verplichtingen, daar zal China niet in meegaan. Maar uiteindelijk is de les van Parijs ook: al zijn de doelen niet juridisch afdwingbaar, als je samen dingen afspreekt kun je er wel heel veel mee in gang zetten.”
