Waarom gaat het steeds mis met de strijd tegen regeldruk ?

Een euro voor een beker. Zoals elk jaar werden vorige week weer duizenden bekers bier volgetapt voor de deelnemers van de Alkmaar City Run. Maar tijdens deze editie was het voor het eerst de bedoeling dat de hardlopers hun beker ook weer terugbrachten. Voor de eerste beker moesten ze betalen, daarna mochten ze die beker gratis inruilen voor een nieuwe.

Het is het gevolg van regels tegen wegwerpplastic die nu bijna een halfjaar van kracht zijn. Voor eten of drinken dat de klant ter plekke nuttigt, is wegwerpservies met plastic verboden. Bij plastic bakjes en bekers voor onderweg moeten ondernemers sinds juli vorig jaar een meerprijs vragen.

Het verbod leidt zeker tot minder rondslingerend afval, zegt Paul Tijm. Hij is verantwoordelijk voor de horeca rond de City Run en staat in het centrum van Alkmaar naast karren met duizenden herbruikbare bekers. „Vroeger haalden ze na Koningsdag veertig vuilniszakken plastic uit de gracht. Nu zijn het er nog maar twee.”

Daar staat ook wat tegenover. „De huur van de bekers kost ongeveer drieduizend euro”, zegt Tijm. Vervoer, afwas en extra werkuren komen daar nog bij. Ook draait hij op voor de bekers die niet terugkomen. Kort gezegd: regeldruk. Ofwel: om alle regels na te leven, is steeds meer tijd en geld nodig.

Die druk zal de komende tijd waarschijnlijk alleen maar toenemen. Nieuwe regels die vorig jaar zijn voorgesteld, brengen opnieuw een flinke kostenstijging met zich mee voor bedrijven en burgers, blijkt uit het maandag gepubliceerde jaarverslag van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). De nieuwe regels zouden gepaard gaan met zo’n 300 miljoen euro aan extra structurele kosten en nog eens 530 miljoen euro aan eenmalige kosten.

De cijfers zijn gebaseerd op berekeningen van alle ministeries. De werkelijke kosten kunnen lager uitvallen, omdat sommige regels nog worden aangepast of niet worden ingevoerd.

Hoe dan ook zette de trend van steeds meer regeldruk vorig jaar door. ATR berekende in voorstellen tussen 2018 en 2023 4,5 miljard euro aan nieuwe structurele kosten. Het ministerie van Economische Zaken komt uit op een toename van 730 miljoen euro, afgaand op daadwerkelijk ingevoerde regels. Dit voorjaar kwam daar dus nog eens 850 miljoen euro bij met de invoering van het verbod op wegwerpplastic bij consumptie ter plekke, de grootste toename sinds het ministerie de cijfers bijhoudt.

‘Enorme stapeling’ van regels

„Regeldruk staat in de maatschappelijke schijnwerpers”, schrijft ATR, en het is lastig om de noodkreten over steeds complexere wetten te missen. Klachten klinken uit de zorg, het onderwijs en allerlei delen van de economie. Werkgeversorganisatie VNO-NCW heeft het over een „enorme stapeling” van regels. In NRC riepen kleine verzekeraars, twee uitvoeringsorganisaties en een architect recent op tot versimpeling van regels.

De oproepen uit de samenleving staan volgens ATR in „schril contrast” met de aandacht die regeldruk krijgt bij de voorbereiding van nieuwe wetgeving. Het adviescollege beoordeelt of ministeries de kosten van nieuwe regels helder genoeg uitleggen, zodat kabinet en parlement de goede afweging kunnen maken. In 60 procent van de gevallen, het hoogste percentage tot nu toe, was het advies negatief.

Oproepen tot minder regels, met name door ondernemers, zijn van alle tijden. Een gedragsverandering afdwingen veroorzaakt bijna per definitie extra kosten, anders was de regel overbodig. „De intentie van wetgeving is meestal goed”, zegt Marijke van Hees, voorzitter van ATR. Het oordeel of een regel in verhouding staat tot zijn doel, laat ze dan ook aan de politiek. Maar dat er steeds meer regels bij komen, en dat daar ook overbodige en onnodig ingewikkelde regels tussen zitten, daarover twijfelt ze niet. „Gezien de ergernis is het zorgwekkend om te zien dat er op het gebied van regeldruk geen goede wetgeving wordt gemaakt.” Wat gaat er mis?

Een politiek oordeel over regeldruk begint met een inschatting van de kosten. Daarvoor gebruiken alle ministeries een vaste methode, het zogeheten standaardkostenmodel. Het idee is simpel: welke taken moet iemand uitvoeren om een regel na te leven, hoeveel verdient diegene per uur en hoeveel tijd kosten de taken? Vermenigvuldig de uitkomsten met elkaar, tel er nog wat eenmalige kosten bij op, en de uitkomst is de regeldruk.

Neem de kosten voor bedrijven om zich te verdiepen in de ‘Ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik’, de regels die het gebruik van plastic bekers en bakjes moeten beteugelen. Adviesbureau Sira Consulting nam aan dat deze „kennisname” een bedrijf een kwartier kost. Voor alle bedrijven bij elkaar, gerekend met een uurtarief van 34 euro, kost dat in totaal eenmalig 3,6 miljoen euro. Andere kosten komen daar nog bij, zoals voor een vaatwasser, herbruikbaar servies of een verbouwing van de keuken.

Het standaardkostenmodel meet ook een hoop niet. Een uur van een burger ‘kost’ in het model bijvoorbeeld 17 euro, maar het kan per burger sterk verschillen hoeveel impact een nieuwe regel echt heeft. De vraag of de regels te begrijpen zijn, past ook niet in de rekensom. En het model zegt weinig over hoeveel regels er al zijn, terwijl juist de stapeling van alle regels veel klachten oplevert.

De rekenmethode geeft geen compleet beeld, erkent Peter Bex, directeur van Sira Consulting. Hij hielp het standaardkostenmodel ruim twintig jaar geleden ontwikkelen om erachter te komen hoeveel geld het kost om formulieren in te vullen, en spreekt van een „rupsje nooitgenoeg-effect”. Inmiddels wordt het model gebruikt voor allerlei regels en voor de hele samenleving.

Op verzoek van het ministerie van Economische Zaken ontwikkelde Sira Consulting een alternatief dat alle regels in kaart brengt waaraan één denkbeeldig bedrijf zich moet houden. Een kapsalon heeft zeventig wettelijke verplichtingen, kwam bijvoorbeeld uit een eerste analyse. Meer dan een kwart van die verplichtingen is „slecht werkbaar”. Bex: „In zulke gevallen huren kleinere bedrijven vaak deskundigen van buiten in, uit angst voor boetes.”

De gangbare berekeningen van regeldruk geven dus een beperkt beeld van de gevolgen van nieuwe wetten. Daar komt nog bij dat de uitvoering van die onderzoeken te wensen overlaat, zoals ATR in zijn jaarverslag meldt. „De kwaliteit van de onderbouwing is in 2023 verder afgenomen.”

„Niet indienen, tenzij”, was ook bij de plasticregels het advies. Sportwedstrijden als de Alkmaar City Run waren bijvoorbeeld niet in de berekeningen meegenomen. Toen Sira Consulting op aanbevelen van ATR meer onderzoek deed, bleek dat de jaarlijkse kosten per bedrijf kunnen oplopen tot 33.900 euro.

Van de 20.160 bekers die Tijm heeft gehuurd, is hij er meer dan tweeduizend kwijt, schat hij achteraf in. Voor elke kwijtgeraakte beker betaalt hij, naast de huur van 11 cent, nog eens 84 cent per stuk. „Ik ben heel blij als ik met de bekers quitte draai.” En het zwerfafval? „Nul.”

Met de berekeningen en adviezen in de hand is het aan de Tweede en Eerste Kamer om een afweging te maken: doen de regels wat ze moeten doen, op de simpelste manier? Heiligt het doel de middelen? Zo zou althans Van Hees graag willen dat het ging.

In plaats daarvan is er volgens de ATR-voorzitter sprake van „incidentenpolitiek”. „Politieke druk is de belangrijkste reden dat de regeldruk blijft toenemen”, zegt ze. „Plannen zijn van tevoren al zo gedetailleerd uitgedacht dat er weinig ruimte overblijft om te manoeuvreren.” Van Hees denkt dat beter toezicht in veel gevallen meer oplevert dan nieuwe regels. „Het toezicht faalt vaak, bijvoorbeeld omdat er te weinig personeel is.”

Soms zijn strengere regels juist beter werkbaar dan ingewikkelde compromissen, zegt Bex. „Maar die zijn vaak impopulair.”

Tweede Kamerfracties zijn volgens Van Hees wel bezig met regeldruk, maar leggen de verantwoordelijkheid voor dat onderwerp vervolgens bij één persoon, vaak de woordvoerder met Economische Zaken in zijn portefeuille. Als gevolg van die „verkokering” kan een partij aan de ene kant moties steunen die oproepen tot minder regeldruk, en aan de andere kant regels steunen die onnodige regeldruk veroorzaken.

In het geval van de plasticregels gaat het om een ministeriële regeling. De Tweede Kamer hoefde er dus niet plenair over te debatteren en er was geen stemming. Kritische vragen waren er wel, maar de meeste kwamen pas nadat de regeling was gepubliceerd. Het kabinet kwam nog met wat verduidelijkingen, de regeling bleef hetzelfde.

Wat meespeelt is dat de regeling een uitwerking is van een Europese richtlijn die al vaststond. De Europese Commissie had het kabinet een lijst gegeven met voorbeelden van maatregelen die het kon nemen. Eigen ideeën waren ook welkom, als ze maar zouden leiden tot een „ambitieuze en aanhoudende consumptievermindering” van bepaalde wegwerpproducten.

Vaak wordt naar Brussel gewezen als oorsprong van onverbiddelijke oekazes. „Soms klopt dat”, zegt Van Hees. „Maar Nederland spreekt zich lang niet altijd in een vroegere fase van Europese wetgeving uit over de regeldruk. Op die manier mis je de boot.” Bovendien zijn volgens Van Hees regelmatig uitzonderingen op EU-regels mogelijk waarvan Nederland geen gebruik maakt.

‘Zeer onverstandige’ moties

De PVV was bij de meeste commissiedebatten waar de plasticrichtlijn werd besproken niet aanwezig. Wel stond PVV-Kamerlid Barry Madlener in september aan het spreekgestoelte om het „blunderkabinet” te ondervragen over de meerprijs op wegwerpplastic voor onderweg. „Er is niet goed nagedacht over deze maatregel.”

Een maand later steunde een Kamermeerderheid moties om de „plastictaks” weer af te schaffen en het verbod te versoepelen op het gebruik van papieren bekers met een dun plastic laagje bij consumptie ter plekke. Demissionair Staatssecretaris Vivianne Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) noemde dit „zeer onverstandig”, liet de keuze aan haar opvolger en instrueerde de Inspectie Leefomgeving en Transport om voorlopig minder streng te handhaven.

Horecaondernemers als Tijm hoeven voorlopig geen problemen te verwachten als ze toch wegwerpbekers uitdelen voor consumptie ter plekke, maar alleen onder bepaalde voorwaarden: ze moeten zich bij de inspectie melden, hun bekers moeten nog maximaal voor 5 procent uit plastic bestaan en helemaal recyclebaar zijn, ze moeten driekwart van de bekers inzamelen en ze moeten daarvoor een administratie bijhouden.

„Ja, dat bedoel ik”, reageert Tijm. „Op een gegeven moment denk je: wat zijn we nou aan het doen? Hoe hou ik in godsnaam bij hoeveel ik inzamel?” Hij is niet van plan terug te gaan naar wegwerpbekers, ook al zou het weer mogen. „Anders blijf je aan de gang.”

Delen





Mail de redactie