In een week waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens haar eerste drie uitspraken deed in klimaatzaken, is het de vraag wat de rol is van rechterlijke uitspraken in de mondiale transitie naar klimaatneutraliteit en naar het uitfaseren van het gebruik van fossiele brandstoffen.
De staten die het mondiale klimaatbeleid maken, hebben rechters geen rol willen geven bij het beperken van de opwarming van de aarde, zoveel is helder. Terwijl tal van verdragen voorzien in een rechterlijke instantie die toezicht houdt op uitvoering, zwijgen de klimaatverdragen over enige rol van rechters. Sowieso zijn de mondiale klimaatafspraken boterzacht; de erkenning dat in 2030 emissies van broeikasgassen met 45 procent moeten zijn gereduceerd en rond 2050 tot klimaatneutraal moet worden teruggebracht, is een politieke aspiratie – geen juridisch afdwingbare plicht.
Maar staten kunnen de rechter niet buiten de deur houden. Klimaatafspraken worden gemaakt in de context van rechtssystemen die staten, burgers en belangengroepen allerlei aanknopingspunten bieden om de rechter toch te vragen gewicht toe te kennen aan klimaatdoelstellingen. Het belangrijkste haakje, eerder al door de Hoge Raad erkend in de Urgenda-zaak en nu door het Europees Hof omarmd in de Klimaseniorinnen-zaak in Zwitserland, is dat een staat die nalaat om afdoende maatregelen te nemen voor emissiereducties, het recht op leven en het recht op privé- en familieleven kan schenden.
Beperkte rol
De drie uitspraken in Straatsburg zijn slechts een fractie van de ruim 2.000 vergelijkbare zaken die wereldwijd in ruim 65 landen worden gevoerd. Veel van deze zaken sneuvelen, maar een toenemend aantal zaken is succesvol – in dat rijtje staan ook Urgenda, Shell en nu dus Klimaseniorinnen Schweiz. Daarbij zijn er regionaal grote verschillen: er worden meer dan duizend klimaatzaken gevoerd in de VS, ruim honderdtwintig in Australië, ruim tachtig in het Verenigd Koninkrijk, maar slechts drie in China en één in Rusland. Klimaatrechtszaken zijn niet altijd het meest kansrijk in de landen waar ze het meest nodig zijn.
Toch is ook in de landen waar rechtszaken wél plaatsvinden, de rol van de rechter in het realiseren van de klimaattransitie met een beroep op mensenrechten beperkt. Een eerste beperking is dat mensenrechten worden ingeroepen voor een specifiek mensenrechtenbelang in een individuele zaak, terwijl de klimaatkwestie een veel complexer geheel is. Het toewerken naar klimaatneutraal vraagt om ingrijpende maatschappelijke transformaties voor energie, industrie, voedsel, zorg, bouwen en wonen, die onderling verbonden zijn.
Rechters hebben niet de instrumenten noch de rol om deze belangen in de volle breedte mee te wegen. Zij erkennen deze beperking ook regelmatig in klimaatzaken, en doen er goed aan om bredere afwegingen aan de politiek te laten. Als ze dat niet doen zal dat niet alleen leiden tot slechte rechtspraak, maar onvermijdelijk ook tot maatschappelijke en rechtstatelijke kritiek op de rol van de rechter, zoals we die nu in Zwitserland zien.
Een tweede beperking is dat het mensenrechtenperspectief een mondiaal probleem reduceert tot een nationaal probleem. In de zaak die door Portugese kinderen tegen 33 staten was aangespannen, waaronder Nederland, concludeerde het Europees Hof dat het alleen kan oordelen over klachten die worden ingediend door personen die zich bevinden binnen het grondgebied van de staat waartegen zij klagen. Het openen van de deuren voor personen die waar dan ook ter wereld schade lijden, zou het Hof transformeren tot een mondiaal hof voor klimaatzaken – die rol kunnen noch het Hof, noch nationale rechters spelen.
Een derde beperking is dat staten de doelstellingen – van opwarming tot maximaal 1,5 graden Celsius, 45 procent reductie van de uitstoot van broeikasgassen en klimaatneutraal rond 2050 – bewust in niet afdwingbare vorm hebben neergelegd. Het zijn streefdoelen, die wetgevers moeten omzetten in bindende doelen, zoals de EU heeft gedaan in de Klimaatwet. Maar het is de vraag of staten zich ook aan mondiale doelstellingen hadden gecommitteerd als ze wisten dat het niet halen ervan via de rechter kan leiden tot aansprakelijkheid. Als rechters politieke doelstellingen via mensenrechten toch bindend maken, is er een reëel risico dat staten nog terughoudender worden bij het aangaan van nieuwe klimaatafspraken. Daar wordt het klimaat niet per se beter van. Ook dat dwingt tot rechterlijke terughoudendheid.
Zware dobber
Hoewel rechters zelf de aarde niet kunnen koelen, is hun rol in de benodigde mondiale transformatie naar klimaatneutraliteit belangrijk. Wereldwijd blijven staten (en ondernemingen) in gebreke bij het beperken van hun bijdragen aan klimaatverandering. Nu de band tussen klimaatverandering en mensenrechten is erkend, kan de rechter hen, binnen de genoemde beperkingen aanspreken en zo het transformatiepad bewaken. Het Hof geeft in Klimaseniorinnen Schweiz hiervoor het kader. Om binnen de komende 30 jaar klimaatneutraliteit te realiseren, moet de staat concrete reductiedoelstellingen vaststellen, en de stappen daarnaartoe juridisch verankeren in nationale regelgeving.
Dit reguleringskader realiseren, hoe minimaal ook, zal voor veel landen nog een zware dobber zijn. Mogelijk ook voor Nederland, dat de verduurzaming van de grote industriële vervuilers nog moet vastleggen in bindende afspraken met duidelijke tijdspaden. De Klimaseniorinnen Schweiz-zaak zal ongetwijfeld leiden tot een verdere toename van het aantal rechtszaken.
Als deze zaken worden gevoerd over het ontbreken van een nationaal kader, of over het niet toepassen van bindende nationale regels die toepassing geven aan internationale klimaatafspraken, dan vraagt dat geen rechterlijk activisme, maar enkel het toetsen van beleid aan geldend recht; dat is de bandbreedte van de rechter in een rechtsstaat. In die zin is de boodschap van deze week, en van alle klimaatrechtspraak, dat de politiek aan zet is, en dat de tijd die daarvoor beschikbaar is snel verdwijnt.
Lees ook
Steeds meer rechterlijke uitspraken over politieke kwesties: wie heeft het nou voor het zeggen?
