Blinkende nieuwe fabrieken waar de meest geavanceerde technologie uit komt rollen, liefst zonder dat daar veel uitstoot bij vrijkomt. Dat ideaalbeeld lijken veel regeringen nu na te streven, met allerlei vormen van industriepolitiek. Landen overtroeven elkaar met subsidies, gunstige belastingregimes en andere douceurtjes om de meest veelbelovende hoogwaardige bedrijven te lokken of te behouden.
Laatst nog trok het Nederlandse demissionaire kabinet 1,7 miljard euro uit voor een plan om ASML en andere bedrijven in de chipsector in Nederland te houden. En deze week haalde de Amerikaanse regering-Biden mega-investeringen in chipproductie binnen van het Taiwanese TSMC, en telde daar zelf ruim 6 miljard euro aan subsidies voor neer, plus 4,5 miljard euro aan gunstige leningen.
Het Internationaal Monetair Fonds spreekt in zijn halfjaarlijkse rapport over overheidsfinanciën, de Fiscal Monitor, van een „herleving” van de industriepolitiek. Lange tijd domineerde, met name in het Westen, juist het idee dat de overheid zich beter zo weinig mogelijk kon mengen in het bedrijfsleven, maar die tijd is voorbij. Zo voerde de regering-Biden voor de chipindustrie de CHIPS Act (Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors) in, en de Inflation Reduction Act voor klimaattechnologie. Europa heeft het Green Deal-industrieplan, Japan nam een ‘Nieuwe Richting voor de Economie en de Industriepolitiek’ aan, en Zuid-Korea kent de K-Chips Act. China voert al langer een zeer actief industriebeleid met grootschalige staatssteun.
De boodschap van het IMF aan al die regeringen: wees zeer terughoudend met die industriepolitiek. Spekken van „specifieke sectoren” is „vaak zeer kostbaar” – en dat in een tijd dat overheden toch al krap bij kas zitten. Intussen dreigen industriesubsidies de trend te versterken van ‘geo-economische fragmentatie’ – het uiteenvallen van de wereldeconomie in rivaliserende blokken.
Veel beter voor de wereldeconomie, zegt het IMF, is het als overheden hun schaarse middelen inzetten om innovatie „breed” aan te jagen, dus niet alleen in sectoren die zij toevallig belangrijk vinden. Vooral fundamenteel onderzoek (waarbij een eventuele toepassing niet vooraf vaststaat) heeft meer publieke financiering nodig, meent het IMF.
‘Hoge kosten’
Het Fonds ziet met lede ogen aan hoe overheden razendsnel hun industriepolitieke arsenaal hebben uitgebreid. IMF-economen keken naar het aantal industriepolitieke maatregelen, zoals belastingvoordelen voor chipmakers of subsidies voor waterstofprojecten, als deel van het totaal aan handelsmaatregelen. Tien jaar geleden was dat 20 procent, nu 60 procent.
Volgende week houdt het IMF zijn jaarlijkse voorjaarsvergadering in Washington. Met de Fiscal Monitor mengt het Fonds zich in een gevoelig internationaal-politiek debat. De VS en Europa verwijten China al jaren oneerlijke concurrentie met staatssubsidies, Europa vreest op zijn beurt de aantrekkingskracht van de Amerikaanse Inflation Reduction Act op zijn ‘eigen’ bedrijven.
Die wildgroei aan industriesubsidies heeft een goeddeels geopolitieke achtergrond, merkt het IMF op. Het IMF spreekt van een streven naar „economische veiligheid”: landen willen minder afhankelijk zijn van buitenlandse leveringen in strategische sectoren, zoals (duurzame) energie en chipstechnologie.
Het IMF, hoeder van de wereldeconomie, probeert die nationale belangen te overstijgen en werpt de vraag op: hoe kunnen innovatie en de verspreiding ervan worden bevorderd op een manier dat de hele wereld daarvan profiteert?
Dát de innovatie een flinke zet moet krijgen, staat voor het IMF buiten kijf. Het maakt zich zorgen over de stokkende groei van de productiviteit in de wereld. ‘Productiviteit’ is de hoeveelheid goederen en diensten die met de bestaande middelen (arbeid, kapitaal, natuurlijke hulpbronnen) kan worden geproduceerd. Productiviteitsgroei, gedreven door technologische doorbraken en toenemende efficiëntie, is op de langere termijn dé bron van welvaart gebleken.
Zorgen over productiviteit
Productiviteitsgroei is „essentieel”, zegt het IMF. Wereldwijd zijn de staatsschulden tot recordhoogtes gestegen. Intussen vergrijst de bevolking en vergt het klimaatbeleid grote uitgaven. Om dat allemaal te kunnen betalen, is economische groei noodzakelijk en moet de productiviteit omhoog, stelt het IMF.
In een ander rapport dat woensdag gedeeltelijk werd vrijgegeven – de halfjaarlijkse prognoses voor de wereldeconomie, de World Economic Outlook – voorspelt het IMF dat de wereldwijde economische groei in 2030 nog maar 3 procent op jaarbasis zal bedragen – zo’n procentpunt beneden het gemiddelde groeipercentage in de jaren 2000 tot en met 2019 (het laatste jaar voor de pandemie). „Ambitieuze stappen” zijn nodig om de productiviteit te verhogen, zo luidt de boodschap van het IMF.
Productiviteit hangt niet alleen af van innovatie: ook goed werkende arbeidsmarkten en vrijhandel zijn bijvoorbeeld van belang, want die zorgen ervoor dat arbeid en kapitaal efficiënt hun weg kunnen vinden naar bedrijven. Maar op de lange termijn is vooral het stimuleren van innovatie „cruciaal”, zegt het IMF.
Alleen: met industriepolitiek verbeter je niet zomaar de innovatie (en dus de productiviteit), stelt het IMF. Staatssteun leidt dikwijls niet tot meer efficiëntie of gaat naar „sectoren met politieke connecties”. Als met die subsidies al nieuwe kennis wordt ontwikkeld, gaat die vaak voorbij aan landen die géén geld hebben voor industriepolitiek.
De geschiedenis laat zien dat industriepolitiek „gevoelig is voor beleidsfouten”, staat in het rapport. De door Japan in de jaren tachtig gesubsidieerde ‘vijfde generatie’-computertechnologie, bedoeld om kunstmatige intelligentie aan te jagen, stierf een stille dood, net als Frankrijks Minitel, een proto-internet uit dezelfde periode. Bij de meer succesvolle voorbeelden van staatssteun noemt het IMF vooral de ongewenste neveneffecten. De langdurige staatssteun aan de Europese vliegtuigbouwer Airbus leidde tot handelsgeschillen tussen EU en VS over subsidies aan vliegtuigindustrie. Daar ligt de EU nu overigens niet wakker van: inmiddels is Airbus de mondiale nummer één, en wordt het juist als voorbeeld genoemd hoe Europa strategisch „autonomer” kan opereren.
Lees ook
NRC onderzocht in een serie artikelen of Europa nog wel kan meekomen als technologiemacht
Het op vrijhandel en vrij kapitaalverkeer gerichte IMF is evenwel altijd huiverig voor protectionisme. Eigenlijk vindt het Fonds gerichte staatssteun door regeringen aan bedrijven alleen verdedigbaar voor klimaatdoeleinden, omdat daarvan de „maatschappelijke baten” duidelijk zijn: reductie van CO2-emissies. Maar, tekent het IMF daarbij aan: staatssteun voor vergroening moet wel aan strikte voorwaarden voldoen, bijvoorbeeld dat „discriminatie” van nieuwe bedrijven op de markt wordt voorkomen.
Groei door onderzoek
Hoe moet innovatie dan wel worden gestimuleerd? Overheden dreigen uit het oog te verliezen waar hun subsidies de grootste toegevoegde waarde hebben, meent het IMF. Dat is bij de publieke financiering van fundamenteel onderzoek. Dit levert de meeste kennis en innovatie op – en daardoor de meeste productiviteitsgroei.
Als rijke landen hun uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling met 0,5 procent van het bbp verhogen – nu geven ze er 1 procent aan uit – en daarbij vooral inzetten op fundamenteel onderzoek, verhoogt dat hun bbp op de lange termijn met 2 procent. En dat, zegt het IMF, verbetert op termijn ook de betaalbaarheid van staatsschulden. „Zo betaalt dit beleid zichzelf terug.”
