De Raad van State moet op de schop vanwege een „principiële onzorgvuldigheid in het staatsrechtelijk systeem”, zo adviseert de parlementaire enquêtecommissie over de Toeslagenaffaire.
Het is een terloops zinnetje in het rapport, met de snoeiharde titel Blind voor mens en recht dat duidelijk échte hervormingen wil. Het advies om de afdelingen rechtspraak en advisering van de Raad van State dan van elkaar te scheiden, is behalve een evergreen ook een steen des aanstoots. In de wereld van het bestuursrecht roept het meteen een golf van gemengde gevoelens op. Variërend van ‘nee, niet weer!’ tot ‘eindelijk is het zover’.
Dit Hoge College van de Staat, van oudsher geworteld in twee van de drie staatsmachten bekleedt immers een unieke hybride positie in het staatsbestel. De bestuursrechters van de Raad van State zijn geen ‘lid’ van de Rechtspraak. De onafhankelijke adviseurs, hoewel veelal ‘politiek’ benoemd, zijn evenmin ‘lid’ van het Bestuur. De Raad van State is onafhankelijk, staat op afstand van het bestuur maar heeft dan weer wel het staatshoofd als voorzitter en boegbeeld. De feitelijk verantwoordelijk vice-president (Thom de Graaf) is politiek benoemd.
Kortom, een staatsrechtelijk unieke diersoort, deze Raad van State de dato 1531. Niet reuze geliefd bij de bestuursrechters van de ‘gewone’ rechtspraak, die vaak een psychologische afstand voelen met de ‘Kneuterdijk’ waar de Raad is gevestigd. De Raad van State had de laatste twee decennia ook in toenemende mate moeite zichzelf uit te leggen aan de kritische burger. Is dat wel te vertrouwen, zo samen onder één dak, de toetsing van wetsvoorstellen aan grondwet en verdragen en tegelijkertijd het beslechten van conflicten met (en tussen) overheden? Bovendien door veelal vaak dezelfde staatsraden, die heel lang ook nog politiek werden benoemd. Waarbij dan niet hielp dat er heel lang alleen kandidaten welkom waren van regeringspartijen. Niet van de oppositie.
Lees ook
De Raad van State gaat splitsen, maar niet heus
Vooral dat systeem van dubbelbenoemingen, zowel als adviseur als bestuursrechter, kwam in toenemende mate onder vuur. Ook bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. In 2010 maakte het kabinet daar dan ook een einde aan, zij het nogal geleidelijk. Pas dit jaar zal de laatste staatsraad z’n dubbelbenoeming neerleggen en zich beperken tot advisering.
Op de kritiek, nu ook van de enquêtecommissie, was jarenlang repliek dat advisering én rechtspraak onder één dak juist voor kruisbestuiving zorgt: snelle onderlinge communicatie over gebrekkige wetten, zowel vanuit de pijplijn van de Staten-Generaal, als vanuit de rechtspraak. Wat dus juist versterkend werkt.
De enquêtecommissie kiest nu stelling voor de staatsrechtelijk ‘zuivere leer’ in deze al jaren lopende discussie. Zo’n dubbelfunctie kan „vragen opwerpen aangaande de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Raad van State en staatsrechtelijke spanningen opleveren, ook met andere (toezichthoudende) autoriteiten”. Daarom beveelt het de 37,2 bestuursrechters en hun 226,1 juristen, de zogeheten ‘ambtenaren van staat’, aan om samen een apart gerecht te vormen. En onderdeel te worden van de gewone rechterlijke macht. Net als de drie andere ‘hoogste bestuursrechters’, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de fiscale kamer van de Hoge Raad. Een kwartet hoogste bestuursrechters ziet de commissie overigens als ongewenste ‘versnippering’, wat evenmin een nieuw inzicht in het bestuursrecht is.
Als het nu van een splitsing komt dan lijkt een consolidatie- of fusieronde tussen die vier gerechten onvermijdelijk. Dat is overigens ook onder Rutte II al in 2016 geprobeerd, destijds zonder succes. De ‘splitsing’ van de Raad van State die toen in het regeerakkoord stond, bleek in de praktijk neer te komen op een overname van het CBB door de Afdeling. Dat leidde destijds tot intern gekrakeel, uitstroom van rechters uit het CBB en grondig bederf van de onderlinge verhoudingen.
