Ontwenningskuur: ambtenaren zijn er niet alleen voor politici

Ambtenarij De metamorfose van de ambtenaar als dienaar van de politiek tot dienaar van de burger roept grote spanningen op, ziet Thijs Jansen. Maar ze is wel noodzakelijk.

Gedupeerde ouders kijken vanaf de publieke tribune naar een debat in de Tweede Kamer over de Toeslagenaffaire.
Gedupeerde ouders kijken vanaf de publieke tribune naar een debat in de Tweede Kamer over de Toeslagenaffaire.

Foto Lex van Lieshout / ANP

De spanningen tussen het kabinet en de rijksambtenaren schijnen zodanig toegenomen te zijn, dat er vorige week woensdag topoverleg nodig was. Aanwezig waren de minister-president en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de twaalf secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren van de verschillende ministeries.

De oplopende spanningen moeten mijns inziens geduid worden in het licht van de conclusies die dit kabinet-Rutte en de topambtenaren zelf hebben getrokken uit de Toeslagenaffaire. Ze hebben aan den lijve ondervonden dat de geloofwaardigheid van de overheid wordt bepaald door de kwaliteit van de uitvoering; en hebben zich genoodzaakt gezien er consequenties aan te verbinden.

Ze moedigen ambtenaren nu aan om zich in toenemende mate stevig op te stellen richting bestuurders, als dat van belang is voor vertrouwen in en het gezag van de overheid. Het onvermijdelijke gevolg daarvan is echter dat het monopolie van het bestuur op ambtelijk vakmanschap steeds sterker onder druk komt te staan. Kortom: we zien hier de eerste verschijnselen van de ‘ontwenningskuur’ waarvoor bestuurders zelf hebben gekozen.

Nieuw evenwicht

Door de Toeslagenaffaire is het inzicht gaan dagen dat het toe-eigenen van het recht op vakkundige ambtenaren door bestuurders tot problemen leidt. Het is daarom belangrijk dat in de komende jaren wordt toegewerkt naar een evenwicht waarbij vier partijen in gelijke mate recht hebben op ambtelijk vakmanschap.

Naast de bestuurders zijn dat allereerst de burgers. Ten eerste omdat zij belasting betalen en ten tweede omdat zij in een rechtsstaat behoorlijk en rechtvaardig behandeld dienen te worden. Terecht hebben de beginselen van behoorlijk bestuur in beleid en uitvoering sterk aan belang gewonnen.

Ten tweede heeft de volksvertegenwoordiging recht op ambtelijk vakmanschap: de incidentenpolitiek van de Tweede Kamer –waarin wordt gereageerd op incidenten, in plaats van beleid gemaakt – hangt onder andere samen met een gebrek aan goede inhoudelijke ambtelijke ondersteuning en informatievoorziening. Kamerleden zijn in veel gevallen te sterk afhankelijk van wat bewindslieden wensen te delen.

De Tweede Kamer krijgt sinds kort ook voorbereidende ambtelijke stukken te zien. Dat is een eerste stap, maar dit gaat nog niet ver genoeg. En tot slot is er het recht van ambtenaren zelf: ambtenaren in beleid, uitvoering en toezicht moeten goed werk kunnen leveren, ook ten behoeve van burgers en Tweede Kamer.

Dertig miljoen

Dit kabinet heeft, met de topambtenaren, uit de Toeslagenaffaire de les getrokken dat ambtenaren meer ruimte moeten krijgen om voor burgers te doen wat nodig en wat rechtvaardig is. Het verklaart waarom dit kabinet van 2021 tot 2026 dertig miljoen heeft geïnvesteerd in ‘ambtelijk vakmanschap’. Het heeft daartoe in snel tempo programma’s opgezet als ‘Ambtelijk vakmanschap’, ‘Grenzeloos samenwerken’ , ‘Dialoog en ethiek’, ‘Werk aan uitvoering’ en ‘Loyale tegenspraak’.

Met deze programma’s beoogt het kabinet ruimte te scheppen voor het recht dat burgers en ambtenaren zelf hebben op ambtelijk vakmanschap. Zo is er in dit kader een Gids Ambtelijk Vakmanschap samengesteld. Daar staat onder andere in dat ambtenaren moeten werken vanuit vertrouwen in burgers. Dat ze begrijpelijk, bereikbaar en aanspreekbaar zijn; dat de bedoeling van de wet belangrijker is dan de regel zelf. Maar ook dat hun inbreng vakkundig, feitelijk en kritisch is; dat ze anderen de mogelijkheid geven om te laten zien hoe keuzes tot stand zijn gekomen en welke afwegingen daarbij zijn gemaakt.


Lees ook dit interview: Topambtenaren kritisch over politiek: ‘Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ons gesteld’

Bij ‘Grenzeloos samenwerken’ wil men ambtenaren zo ver krijgen dat ze niet meer denken in termen van het eigenbelang van hun eigen departement, maar samenwerken over interne scheidslijnen heen voor het beste resultaat voor burgers. Dit heet dan ‘opgavegericht werken’.

Het programma ‘Dialoog en ethiek’ wil het ethisch vermogen van rijksambtenaren versterken. In ‘Werk aan uitvoering’ is men druk doende om ervoor te zorgen dat de uitvoerende ambtenaren gelijkwaardig worden aan beleidsambtenaren. Uitvoeringsorganisaties krijgen de mogelijkheid om met een jaarlijkse Staat van de uitvoering terug te praten naar kabinet, beleidsmakers en de Tweede Kamer. In ‘Loyale tegenspraak’ onderzoekt men dan weer „hoe de ruimte voor loyale tegenspraak binnen de Rijksoverheid kan worden vergroot, zodat de oprechte stem makkelijker geuit en beter gehoord kan worden”.

Dienaar van burgers

De overkoepelende lijn van deze programma’s is dat men ambtenaren krachtig stimuleert om veel meer – zoals het zo mooi in het Engels heet – een civil servant te worden: dienaar van burgers. Het gevolg van deze herpositionering van de ambtenaar is echter dat hij veel meer professionele verantwoordelijkheid en ruimte toegekend moet krijgen. Alleen zo kunnen ambtenaren zorgen dat burgers rechtvaardig behandeld worden en dat uitvoerbaar beleid wordt gemaakt.

Op dit moment zijn in de rijksoverheid termen als ‘maatwerk’, ‘werken naar de bedoeling’, ‘responsief’ en ‘behoorlijk’ niet van de lucht. Hiermee voltrekt zich de breuk met het alleenrecht dat bestuurders tot voor kort op ambtelijk vakmanschap dachten te hebben. Dit recht drukte andere rechthebbenden vrijwel volledig weg. Dat deze metamorfose van de ambtenaar als dienaar van de politiek tot dienaar van de burger steeds grotere spanningen oproept, is allerminst verbazingwekkend.

Een stevige erkenning van het recht van burgers, volksvertegenwoordiging en ambtenaren zelf op ambtelijk vakmanschap is onontkoombaar. Het vertrouwen in politiek en overheid staat sterk onder druk en het is steeds duidelijker dat goed ambtelijk vakmanschap ten dienste van de maatschappij noodzakelijk is om het tij te keren.

En het is allerminst verbazingwekkend dat deze operatie tot grote spanningen leidt. Te lang heeft het monopolie van het bestuur geleid tot incidentenpolitiek die naar buiten gericht ambtelijk vakmanschap in de weg heeft gestaan. Zie bijvoorbeeld hoe ernstig een essentiële uitvoeringsdienst als de Belastingdienst er inmiddels aan toe is. De pijnlijke ontwenningskuur voor bestuurders is daarom noodzakelijk voor de totstandkoming van een nieuw evenwicht tussen de vier verschillende rechthebbenden.

Praat mee over dit onderwerp en stuur een brief!

Wilt u reageren op een artikel? Stuur via dit formulier een brief (maximaal 250 woorden) naar de opinieredactie van NRC.

Als uw brief gepubliceerd wordt, dan nemen we per e-mail contact met u op. Anonieme brieven en brieven die aan verschillende media zijn gestuurd, plaatsen wij niet. De opinieredactie kan uit uw brief citeren in de zaterdagrubriek ‘Inbox van de redactie’.