‘Het is alsof de eilanden niet tot Nederland behoren, alsof hier alleen tweederangsburgers wonen’

Reuben Merkman haalt diep adem. De eilandbestuurder moet even wat kwijt. Sinds april is hij gedeputeerde op Sint Eustatius en verantwoordelijk voor veertien dossiers: sociale zaken, sport, cultuur, onderwijs, noem maar op. „En financiën”, zegt hij. „Iedere dag ben ik bezig met financiën.” Elk kwartaal moet het eiland financieel rapporteren aan het ministerie van Binnenlandse Zaken. „Dat zet een enorme druk op die paar ambtenaren die we hebben. Terwijl een gemeente in Europees Nederland maar één of twee keer per jaar hoeft te rapporteren. Begrijpt u dat?”

Hij zucht en neemt een slok ginger beer. „Wat we missen is capaciteit. Menskracht. En een stabiele geldstroom om alle taken uit te voeren. Hoeveel gemeentes in Nederland moeten een zeehaven plus een luchthaven onderhouden, zoals wij? En de wegen.” Hij wijst vanaf het terras naar de havenweg van Oranjestad, waaraan wordt gewerkt. „In Nederland vallen wegen deels onder de provincie en het Rijk. Maar hier is geen provincie. Wij moeten alles zelf doen. Dat is een immense klus.”

Wie voor het eerst Sint Eustatius bezoekt, waant zich in een arm en onderontwikkeld land. Veel vervallen huizen, armetierige speelplaatsen, slechte wegen. Dat roept vragen op, want Sint Eustatius is een Nederlandse gemeente. Althans, op papier. Wie vanuit Nederland naar het eiland verhuist, voelt zich een emigrant. Zorgverzekering, belasting, onderwijs: alles op het eiland is anders geregeld, complex en traag.

Veel zaken die in Europees Nederland vanzelfsprekend zijn, werken niet of moeizaam op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de drie BES-eilanden die ‘bijzondere gemeenten’ zijn van Nederland. Neem het burgerservicenummer (bsn). De eilandbewoners wachten hier al dertien jaar op. Naar verwachting wordt het bijbehorende wetsvoorstel komende zomer in de Tweede Kamer behandeld. Dan zullen de 29.000 eilandbewoners toegang krijgen tot DigiD en andere online overheidsdiensten.

Ook Caribische studenten in Nederland hebben een bsn hard nodig. Zonder dat duurt het vaak maanden om studiefinanciering, een zorgverzekering of een bankrekening te regelen. De Nationale Ombudsman schreef deze zomer het „onbegrijpelijk” te vinden dat het zo lang duurt. Even leek het erop dat de studenten dit studiejaar sneller studiefinanciering zouden krijgen, maar Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) heeft „meer tijd nodig” met de computersystemen.

Gevoel van ongelijkheid

Waarom hebben de BES-eilanden zoveel achterstanden in basale voorzieningen? Om die vraag te beantwoorden, moet terug worden gegaan naar 10 oktober 2010, toen de Nederlandse Antillen werden ontbonden. Aruba, Curaçao en Sint Maarten werden aparte ‘landen’ binnen het Koninkrijk. De drie BES-eilanden werden ‘bijzondere gemeenten’. En dat bleek een ingrijpende bestuurlijke verandering.

„Om in de eerste jaren te voorkomen dat de eilandgemeenten werden overspoeld door nieuwe regelgeving, werd ‘legislatieve terughoudendheid’ in acht genomen”, vertelt Koos Sneek, voormalig gedeputeerde en raadslid op Sint Eustatius. Direct de Gemeentewet invoeren was ondoenlijk, „dus in de praktijk ging Den Haag beslissen welke gemeentelijke wetgeving geschikt is voor ons”, vertelt Sneek. Dat leidde tot scheve verhoudingen. „Het is alsof de eilanden niet tot Nederland behoren. Alles gaat hier met een slakkengang. Na 2010 gingen we twee keer per jaar naar Den Haag voor overleg. Bsn stond altijd op de agenda, maar er gebeurde niets. Het schept een gevoel van ongelijkheid, alsof je tweederangsburgers bent.”

De achterstanden in basale voorzieningen leiden ertoe dat alles lang duurt. Ook verbetering van de infrastructuur. Twee jaar geleden werd op Sint Eustatius een luxe resort geopend, Golden Rock. Om daar te komen, moeten toeristen eerst enkele kilometers over een onverharde zandweg hobbelen, alsof ze op safari zijn.

Al jaren wordt er gepraat over een nieuwe weg, maar er zijn bestuurlijke drempels. Als de financiering is geregeld en het materiaal van overzee is gekomen, is het lastig om ervaren wegwerkers te vinden. De weg moet worden verbreed, waarvoor toestemming nodig is van eigenaren die eraan wonen. Maar hen opsporen is lastig, want de registratie van adressen en gebouwen is verouderd. In december vloog een vliegtuigje boven Sint Eustatius om luchtfoto’s te maken, zodat het register kan worden gemoderniseerd. Tot die tijd blijft het hobbelen over de weg.

Te veel taken

Dat de Caribische gemeenten zo achterlopen op Europees Nederland komt deels door de schaal: het bestuursapparaat is kleiner, maar moet veel meer taken uitvoeren. In Europees Nederland is een gemeente deel van een bestuurlijke infrastructuur met de provincie, regiogemeenten, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, kennisinstellingen, enzovoort. Op de BES-eilanden bestaat dat allemaal niet.

De bestuurlijke taakverdeling tussen Caribisch Nederland en Den Haag werd in 2010 vastgelegd in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES). De financiële afspraken in de FinBES. Maar al in 2016 rapporteerde een commissie, geleid door oud-minister Liesbeth Spies (CDA), dat de voorzieningen op de eilanden achterbleven, onder meer door „de vaagheid van de bestuurlijke afspraken”.

Dat probleem ondervond ook Yvonne van den Berg, die afgelopen anderhalf jaar de bestuurlijke werkafspraken tussen het Rijk en het bestuur van Bonaire managede. Stomverbaasd was ze, over de vele en complexe taken van de ambtenaren. „Het Rijk heeft weinig kaas gegeten van wat de uitvoering van de wet hier in de praktijk betekent,” zegt ze. „De eilanden moeten van alles, maar hebben geen financiële autonomie en te weinig structurele middelen voor investeringen. Gemeenten in Europees Nederland kunnen zelf geld lenen. De BES niet. Ze krijgen van ministeries vaak projectgeld, steeds voor een paar jaar. Zo kun je geen langetermijnbeleid maken.”

Bezoek uit Den Haag

Dat leidt tot frustratie onder de Bonairiaanse ambtenaren. Ook over de vele bezoeken van bestuurders uit Den Haag. „Dat is leuk voor de bewindspersonen, maar het kost allemaal tijd, terwijl we al zo weinig mensen hebben. Iedereen is overbelast. Qua personeel vullen we het ene gat met het ander”, zegt Van den Berg.

Met projectgeld kunnen alleen tijdelijke medewerkers worden aangetrokken. Dat zijn veelal oudere, goedbetaalde Haagse ambtenaren. De een blijft een paar jaar, de ander vijf maanden. „Mensen komen en gaan, en zo verdwijnt steeds expertise,” zegt Van den Berg. „We hadden een stagiaire die volkstuintjes opzette. Dat liep goed. Mensen met weinig geld kregen wat grond om groente en fruit te verbouwen. Maar toen de stage voorbij was, kon niemand het overnemen.”

Volgens Van den Berg zijn de eilanden jarenlang „bestuurlijk verwaarloosd” door Den Haag. Ze merkt dat Binnenlandse Zaken meer van de problematiek doordrongen raakt, maar er moet nog veel gebeuren. „Er is duurzaam beleid nodig, met een structurele geldstroom. In diverse rapporten is gepleit voor meer autonomie. Maar dat gebeurt niet. De herziening van de WolBES en FinBES is een verbetering, maar nog steeds gestoeld op wantrouwen en regie vanuit Den Haag. Voor het Rijk zijn we drie onbeduidende eilanden. Die voelen dat, en daarom lopen de onderhandelingen stroef.”

Relaties gaan voor regels

Twee jaar terug nam staatssecretaris Van Huffelen (D66) van Koninkrijksrelaties de besprekingen over herziening van de WolBES over, die toen al een jaar gaande waren. Eind 2022 schreef ze aan de Kamer dat het doel was „meer rekening te houden met het unieke karakter van de eilanden, oog te hebben voor de onderlinge verschillen”, en ruimte te bieden voor „maatwerk en passend toezicht”. Maar de laatste maanden neemt de ergernis van de eilanden toe, omdat Den Haag in hun ogen te veel aan de knoppen zit.

Ook andere experts zien tekortkomingen in het model van de ‘bijzondere gemeenten’. Hans Andeweg werkte recent als griffier op Sint Eustatius en als adviseur op Saba. Hij denkt dat Van Huffelen „veel goed werk heeft gedaan”, maar dat de communicatie beter moet en dat de eilanden van bovengemeentelijke taken moeten worden ontlast, zoals lucht- en zeehaven.

Op de BES-eilanden functioneert het beleid nog niet goed, stelt Andeweg. Er is geen regulier begrotingsproces. Ook is hij kritisch op de raadsleden. „Die gedragen zich als beroepspolitici. Ze hebben vaak een baangarantie als ambtenaar en krijgen doorbetaald voor de periode dat ze raadslid zijn.” In Nederland heeft een raadslid gewoon een baan en vergadert die ’s avonds. „Maar op Sint Eustatius en Saba vergaderen ze overdag, terwijl ze feitelijk weinig te doen hebben. De raadsleden bemoeien zich ook met het werk van het dagelijks bestuur, zoals overleg met bedrijven en ministeries. Dit leidt tot een enorme vervaging van rollen.”

Caribisch Nederland heeft geen geweldige reputatie als het gaat om bonafide bestuur en financieel beheer. Afgelopen december publiceerde het onderzoeksinstituut DSP-groep een onderzoeksrapport over ambtelijk-bestuurlijke integriteit op de BES-eilanden. Aanleiding was dat de Raad voor de rechtshandhaving aanwijzingen van corruptie had geconstateerd. Van corruptie is geen sprake, aldus het DSP-rapport. Wel is sprake van integriteitsschendingen, waarbij mensen bijvoorbeeld via ambtelijke relaties sneller een bouwvergunning krijgen.

„Er bestaat een bestuurskundig risico op de eilanden”, stelt Oberon Nauta van DSP-groep. „Op de BES zijn er meer afhankelijkheidsrelaties, ook door de grotere armoede. Sociale netwerken gaan voor regels. Een eiland is een kleine, niet-anonieme samenleving waarin sociale en professionele rollen kunnen overlappen. Dat komt ook voor op de Wadden. In zo’n cultuur ontstaat goed bestuur niet spontaan.”

Autonomie

Nauta denkt dat Den Haag met de BES-eilanden voor een dilemma staat. „Je kan zeggen: je laat autonomie en zelfbeschikking prevaleren boven het waarborgen van goed bestuur. Of je zegt: we doen dat niet, want de samenleving is dan de klos.”

Met het nieuwe wetsvoorstel komen volgens hem meer bevoegdheden bij het lokale bestuur te liggen. „Dat is zonder meer een geste van Den Haag. Maar vanwege het gebrek aan capaciteit en expertise bij de eilanden om complexe wetgevingstrajecten vorm te geven, is het enorm lastig ze echt inhoudelijk te committeren. Nu was het de facto: we zijn niet met jullie aan het denken, maar vóór jullie aan het denken. Dat werkt niet lekker. Ik vind het positief dat Den Haag de dialoog weer opzoekt.”

Van 3 tot 6 maart praten bestuurders en eilandsraadleden van de BES in Den Haag met Van Huffelen. De staatssecretaris stelde op 12 februari, in reactie op vragen van Kamerlid Jan Paternotte (D66), dat er vele gesprekken en consultaties met de BES-eilanden zijn geweest over de herziening van de bestuurlijke taakverdeling tussen de eilanden en Den Haag. Ze geeft ook aan dat er een „gezamenlijke bereidheid is om intensiever overleg te voeren op politiek niveau”.

Volgens Clark Abraham, gedeputeerde op Bonaire, wordt de Haagse werkconferentie het eerste echte politieke overleg in het herzieningstraject. „Hiervoor zagen we alleen ambtelijke evaluaties. De eilanden kregen daarna voorstellen uit Den Haag. Niemand vroeg: wat vinden jullie er van?”

Abraham denkt dat de besprekingen in maart iets kunnen opleveren, al doet hij de huidige voorstellen af als „pleisters plakken”. Hij wil andere bestuurlijke verhoudingen. „Wij voeren extra provinciale taken uit met minder middelen dan Nederlandse gemeenten. Je kunt je afvragen: is het wenselijk dat de Eerste en Tweede Kamer op microniveau wetgeving voor de eilanden behandelen? Zij wonen hier niet, overzien de gevolgen niet. Ik zou zeggen: laat de lokale politiek het doen, en zorg dat die erop afgerekend kan worden.”

Correctie (13 februari 2024): in een eerdere versie van dit stuk stond een verkeerde voornaam genoemd bij D66-Kamerlid Jan Paternotte. Dat is hierboven aangepast.

Delen





Mail de redactie