De zaak
Een boer uit Overijssel exploiteert sinds 1994 een pluimveehouderij. Het bedrijf hield sinds 2007 bijna 70.000 scharrelkippen, zes paarden en twee pony’s. In 2015 kwamen nieuwe plannen op tafel voor een volièrestal voor 60.000 leghennen, een mestopslagloods en twee extra paarden. De pluimveehouderij had een natuurvergunning nodig, vanwege vijf nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
In 2016 verleende de provincie Overijssel de boer een natuurvergunning op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De stichting Leefbaar Buitengebied maakte bezwaar en een lange periode van procederen volgde, tot de inmiddels bekende uitspraken van de Raad van State op 29 mei 2019 in andere zaken: het PAS bleek gedeeltelijk in strijd met de Europese natuurwetgeving. Alle activiteiten die groen licht hadden gekregen op grond van het PAS stonden daardoor op losse schroeven – waaronder de natuurvergunning van de Overijsselse boer. Bij de rechtbank Overijssel ging zijn natuurvergunning onderuit.
De boer hoopt alsnog een natuurvergunning te krijgen en stelt dat zijn stikstofuitstoot al sinds 2007 niet toeneemt. Maar Overijssel heeft vier jaar na de uitspraak van de Raad van State nog altijd niet over de aanvraag beslist. De provincie wacht op meer duidelijkheid over de manier waarop ze de stikstofneerslag moet toetsen.
Intussen heeft de pluimveehouder de Nederlandse staat bij de rechtbank Den Haag aansprakelijk gesteld voor schade die hij lijdt door de onrechtmatige PAS-wetgeving. De schade bestaat uit de kosten die hij moet maken om alsnog een natuurvergunning te krijgen en winstderving doordat hij de mestopslagloods niet mag bouwen. En zolang zijn bedrijf geen natuurvergunning heeft, stelt de boer dat het onverkoopbaar is.
De uitspraak: afgewezen
De rechtbank wijst de vordering van de boer af. Voor de beoordeling onderzoekt de rechtbank of de schade van de boer het directe gevolg is van het PAS. Er kan namelijk best schade zijn, maar die kan ook een andere oorzaak hebben. Dus bekijkt de rechtbank wat er gebeurd zou zijn zonder het PAS. Hoe zou de provincie Overijssel hebben beslist op de juiste wettelijke gronden? En wat zouden dán de eventuele schadelijke gevolgen zijn geweest?
De rechtbank komt tot de conclusie dat de pluimveehouder in dat geval bij zijn aanvraag in 2015 waarschijnlijk geen natuurvergunning zou hebben gekregen. De drie Natura 2000-gebieden die het dichtst bij het bedrijf liggen, waren in 2015 al overbelast met stikstof. Daardoor acht de rechter het moeilijk voorstelbaar dat er zomaar ruimte zou zijn geweest voor de activiteiten van de pluimveehouderij. De boer heeft ook niet uitgelegd waarom hij wel een natuurvergunning zou hebben gekregen. Het bedrijf zou dus in dezelfde situatie zijn gekomen als waarin het nu verkeert: een pluimveehouderij zonder natuurvergunning, die in feite illegaal is.
Het commentaar
Deze uitspraak is een van de eerste over de aansprakelijkheid van de staat sinds de uitspraak van de Raad van State over het PAS Nederland ‘op slot zette’. Op grond van het PAS konden overheden, vooruitlopend op veronderstelde toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor Natura 2000-gebieden, toestemming geven voor landbouw, woningbouw, infrastructuur, industrie of andere economische ontwikkelingen. Die maatregelen bestonden uit natuurherstel en vermindering van de stikstofuitstoot. Maar volgens de Raad van State moesten die positieve gevolgen al vooraf vaststaan.
„Eigenlijk moet je de verlening van een natuurvergunning op grond van het PAS als een gunst zien aan de aanvrager”, legt Chris Backes uit, hoogleraar omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht. Volgens hem liep de vergunningverlening voor stikstofuitstotende activiteiten al vanaf 2006 vast. Het PAS moest die impasse doorbreken. „Maar sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn we terug bij af.”
Uit deze zaak blijkt niet dat de boer investeringen heeft gedaan vanwege de natuurvergunning op grond van het PAS. Backes: „In zoverre heeft hij geen schade geleden, niet als direct gevolg van die verleende vergunning. Het zou anders kunnen liggen als iemand in 2017 bijvoorbeeld een PAS-vergunning had gekregen voor een nieuwe stal en hij die stal nu moet slopen. Dan zijn er investeringen gedaan die niets meer waard zijn.”
Hoe moet het dan verder met boeren die in goed vertrouwen investeringen hebben gedaan die achteraf illegaal blijken? Volgens Backes wil de overheid die alsnog legaliseren, maar daarvoor is extra stikstofruimte nodig. Dat is nu net het probleem, vindt de hoogleraar, omdat Nederland het slecht doet als het gaat om het verlagen van de stikstofuitstoot. „Vergelijk het met een emmer die nog net niet overloopt. We zijn heel hard bezig de laatste druppeltjes tegen te houden, maar we blijven met die volle emmer zitten.”
Het is dus goed denkbaar dat er meer procedures volgen van boerenbedrijven die schade lijden omdat ze in feite illegaal zijn geworden.
Uitspraak: rechtbank Den Haag, 19 juli 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:12377
Olivia den Hollander is verbonden aan The Investigative Desk, een groep gespecialiseerde onderzoeksjournalisten
