Het is onrealistisch te verwachten dat het kabinet de klimaatdoelen gaat halen. Dat stelt de Raad van State in zijn klimaatbeschouwing, een jaarlijks rapport waarin hij toetst of het kabinet zich aan het uitgestippelde klimaatbeleid houdt.
Volgens de Raad belemmeren te veel knelpunten de uitvoering van het klimaatbeleid. Dat beoogt dat de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 55 procent is afgenomen ten opzichte van 1990 – het voornaamste doel uit de Klimaatwet.
De belangrijkste adviseur van de regering is hiermee pessimistischer dan eerder het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Dat klonk onlangs op Prinsjesdag juist mild positief in de jaarlijkse doorrekening van de regeringsplannen om klimaatverandering tegen te gaan. Voor het eerst zou het klimaatdoel haalbaar zijn, aldus het PBL, mits het beleid én volledig, én tijdig wordt uitgevoerd en maximaal effect heeft.
De Raad van State wijst er nu op dat veel beleid dat opwarming van de aarde moet tegengaan, afhankelijk is van externe factoren. Zo moeten winters warm zijn om energieverbruik te drukken, en bepalen ook economische groei of krimp, de Europese energiemarkt en personeelskrapte de effectiviteit van beleid. Zo is de vraag hoe snel het lukt het elektriciteitsnet te verzwaren, zodat bedrijven kunnen overstappen op stroom voor productieprocessen. Dit speelt bijvoorbeeld een rol bij verduurzamingsplannen van grote uitstoters zoals staalbedrijf Tata.
Als alle huidige plannen worden uitgevoerd, is volgens het PBL de uitstoot in 2030 in een optimistisch scenario met 57 procent gedaald. Als alles tegenzit, wordt het slechts 46 procent. De Raad van State gaat van dat laatste uit.
Staatsraad Marijke Vos zei dinsdag in een toelichting: „Je moet niet te optimistisch willen denken. Kijk beter naar de ondergrens en hanteer de 46 procent als aanname.” Ze wees erop dat de val van het kabinet tot veel onzekerheid leidt. Het PBL ging bij zijn optimistischer doorrekening in september nog uit van de plannen voordat het kabinet viel.
Onvoldoende overzicht
De Tweede Kamer vraagt al jaren om beter inzicht in de uitgaven aan klimaatbeleid. De Raad van State mist ook overzicht. Klimaatverandering is de komende decennia een van de grootste maatschappelijke opgaven, schrijft hij. Daarnaast veranderen de overheidsfinanciën sterk door klimaatverandering. Belastinginkomsten op fossiele brandstoffen nemen af, en de overheid moet meer uitgeven aan herstel en voorkomen van klimaatschade. Daarom adviseert de Raad het kabinet een methodiek te ontwikkelen om klimaatuitgaven en -lasten te definiëren en classificeren.
Lees ook
PBL: klimaatdoel voor het eerst haalbaar, maar wel enorme inspanning nodig
Zo moet de huidige kabinetsdefinitie van klimaatuitgaven vollediger, vindt de Raad. Dat is nodig omdat het begrip nu alleen uitgaven met betrekking op ‘klimaatmitigatie’ dekt, beleid om klimaatverandering tegen te gaan. Het raakt nu niet aan de uitgaven voor ‘klimaatadaptatie’, beleid dus om Nederland weerbaarder te maken tegen klimaatverandering – denk aan aanpassing van de infrastructuur. Die bestedingen maken echter een belangrijk deel uit van het beleid om Nederland minder kwetsbaar te maken voor de stijgende zeespiegel en extreme weersomstandigheden. In de huidige definitie van klimaatuitgaven ontbreken verder schattingen van herstelkosten van toekomstige klimaatschade.
Inzicht in de uitgaven kan de transparantie en doeltreffendheid van klimaatbeleid versterken, zegt de Raad. Zo’n gescheiden systeem van uitgaven en inkomsten vindt hij nodig, omdat „het stabiliteit oplevert”. Zo’n systeem optuigen noemde Sylvia Wortmann, lid van de Raad van State, dinsdag „een heel karwei”.
Wat is het gevaar als het kabinet geen duidelijker omlijnd uitgavenkader hanteert? Dan blijven uitgaven en inkomsten rondom klimaatbeleid incidenteel, zegt de Raad van State, terwijl klimaatbeleid structureel moet worden gevoerd. Voor sociale zekerheid en zorg stelt elk nieuw kabinet immers ook structureel beleid vast, aldus Wortmann. Klimaatbeleid vindt ze van vergelijkbaar „wezenlijk en groot belang”.
De Raad van State adviseert het kabinet in de Klimaatwet een nationaal tussendoel voor 2040 op te nemen. Zo kan het rekening houden met Europese ontwikkelingen; in 2050 wil Europa klimaatneutraal zijn. Haalt de EU haar voor 2030 beoogde doelen niet, dan moeten de lidstaten daarna nog een grote inhaalslag maken. Wortmann: „Wat je nu doet, is heel belangrijk voor wat je straks nog moet doen.”
