N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Economie en recht Zijn de Nederlandse regels voor het behalen van de inburgeringscursus wel in overeenstemming met het Europese recht? Dat vraagt de Raad van State zich af.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/03/data98651649-8f3885.png)
Illustratie Sophie van de Mars
De zaak
Een vluchteling begon in 2016 aan de inburgeringscursus. Het lukte hem niet het examen op tijd te halen. Hij moest 500 euro boete betalen, plus 10.000 euro voor de kosten van de cursus. Was hij tijdig geslaagd, dan zou die tien mille zijn kwijtgescholden.
De man vond de boete en terugbetalingsverplichting onterecht. Volgens Europese regels moet Nederland vluchtelingen helpen integreren. Hoge boetes en een terugbetalingsverplichting werken juist belemmerend, was zijn argument.
Bij de rechtbank Amsterdam ving hij bot. Volgens de rechtbank waren de Nederlandse regels in orde: de termijn om het examen te halen is drie jaar maar er is voldoende ruimte voor maatwerk in de vorm van vrijstellingen en ontheffingen. En de lening kon naar draagkracht worden terugbetaald. Ook in dit specifieke geval had de overheid voldoende rekening gehouden met de omstandigheden van de vluchteling door hem een jaar extra te geven om de cursus te volgen en de boete te verlagen, aldus de rechtbank.
De man ging in hoger beroep bij de Raad van State.
De uitspraak: Naar Europees Hof
De Raad van State stelt vast dat een Europese richtlijn lidstaten verplicht te zorgen dat statushouders inburgeringsprogramma’s kunnen volgen om hun integratie te vergemakkelijken. Nederland heeft die verplichting ingevuld door (onder andere) vluchtelingen te verplichten een inburgeringsexamen te halen binnen drie jaar, op straffe van boetes van maximaal 1.250 euro, die elke twee jaar opnieuw kunnen worden opgelegd. Verder stond tot 2022 in de wet dat ze de inburgeringskosten zelf moesten betalen. Ze konden daarvoor een lening van maximaal 10.000 euro krijgen, die bij tijdig slagen werd kwijtgescholden.
De Raad van State vraagt zich nu af of de Nederlandse aanpak wel in overeenstemming is met het Europese recht. De Europese regel is bedoeld om vluchtelingen te helpen. Dragen die strenge regels bij aan integratie, of zijn ze juist een belemmering?
De Raad van State wil daarom, alvorens te beslissen, van het Europese Hof van Justitie weten: staan Europese regels toe dat de overheid vluchtelingen verplicht een inburgeringsexamen te halen op straffe van een boete? Mag het uitgangspunt zijn dat vluchtelingen de cursus zelf betalen, en dat ze een lening kunnen krijgen die wordt kwijtgescholden als ze op tijd inburgeren? Maakt de hoogte van de bedragen daarbij uit?
Uit de uitspraak blijkt dat de Raad van State zelf vindt dat de verplichting voor vluchtelingen om zelf de inburgeringskosten te betalen te ver gaat, ook al kunnen ze daarvoor een lening krijgen met kwijtschelding als ze het examen op tijd halen. De hoge kosten vormen een belemmering voor degenen die het examen niet halen, zeker gezien de vaak beperkte draagkracht van vluchtelingen, aldus de Raad van State.
De gevolgen
„Het is natuurlijk opmerkelijk dat de Raad van State deze vragen nu aan het Europese Hof stelt, tien jaar nadat de inburgeringsplicht met lening werd ingevoerd en terwijl de lening inmiddels ook weer is afgeschaft”, zegt Tamar de Waal, universitair docent aan de Universiteit van Amsterdam en gepromoveerd op het onderwerp inburgering. „Dat heeft te maken met de tijdgeest. Door de Kinderopvangtoeslagaffaire is er hernieuwde aandacht voor de menselijke maat en voor evenredigheid: staan de negatieve gevolgen van een overheidsbesluit wel in verhouding tot het te bereiken doel? Daarnaast is in de stikstofzaak gebleken dat Nederland jarenlang in strijd handelde met Europees recht. Dat kan rechters ertoe brengen vaker de vraag te stellen of Nederland het eigenlijk wel goed doet.”
Kan deze zaak ertoe leiden dat de hele inburgeringsplicht onderuit gaat? De Waal: „Ik hoop het, want ik zou liever spreken van een ‘recht op een goede start’. Maar het zou me verbazen. Uit eerdere jurisprudentie blijkt dat het Hof van Justitie vindt dat de overheid inburgeringseisen op straffe van boetes mag stellen. Maar die eisen moeten haalbaar zijn, en rekening houden met individuele omstandigheden. Ik schat in dat het Europese Hof boetes gaat toestaan, hoewel ik mij afvraag of boetes een goede start in Nederland ondersteunen.”
Lening
De lening van 10.000 euro werd in 2022 bij een wetswijziging afgeschaft. Vanaf dat moment is inburgeren gratis geworden voor vluchtelingen (de boetes bestaan nog wel). De Waal: „In 2013 stelden veel juristen al de vraag of de terugbetalingsverplichting wel kon. Geen enkele andere Europese lidstaat voerde dit in. Mede vanwege praktische bezwaren is inburgering weer kosteloos gemaakt.”
Toch vallen veel vluchtelingen nog onder het oude regime. Uit een rapportage van de Dienst Uitvoering Onderwijs van begin dit jaar blijkt dat bijna 35.500 vluchtelingen die vóór 2022 inburgeringsplichtig werden de cursus nog moeten afmaken.
Het is onbekend wanneer het Europese Hof van Justitie uitspraak zal doen, en dan zijn er verschillende scenario’s denkbaar. „Soms geeft het Hof een heel algemeen antwoord, met veel mitsen en maren. Dan is de Raad van State zelf aan zet om concreet te zeggen wat er wel en niet mag. Maar soms is het Europese Hof daarin ook heel expliciet. Het zal van de formuleringen afhangen of ook mensen die eerder boetes en terugbetalingsverplichtingen kregen, moeten worden gecompenseerd.”
Een nieuwe affaire à la de Kinderopvangtoeslag? „Ik ken geen gevallen van mensen die volledig failliet gingen of hun kinderen kwijtraakten door inburgeringssancties. Maar het doolhof aan vereisten, de kosten en de stress hebben heel veel impact. Terwijl inburgering bedoeld is om mensen op weg te helpen.”
