N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Schuldenplafond VS Een staatsbankroet van de VS is niet langer onvoorstelbaar en kan hoogst onvoorspelbaar uitpakken voor de wereldeconomie. Komt Washington tijdig tot inkeer?
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data100724709-010282.jpg)
Een lang weekeinde naar de G7 in Hiroshima kon nog net, maar deze zondag keert Joe Biden alweer huiswaarts. De Amerikaanse president had na Japan ook Papoea-Nieuw Guinea en Australië willen aandoen, maar hij is in Washington harder nodig, meldde het Witte Huis.
Biden en zijn Democraten hebben nog anderhalve week om een akkoord te bereiken met de Republikeinse oppositie over verhoging van het zogenoemde schuldenplafond. Zonder doorbraak dreigt de Amerikaanse overheid vanaf 1 juni niet langer aan al haar schuldverplichtingen te kunnen voldoen, een zogeheten default.
Mondiaal groeit de vrees dat zo’n technisch staatsbankroet een economische kladderadatsch van jewelste kan ontketenen. Ook een tijdelijke of beperkte default kan de wereldeconomie in een „potentieel verwoestend scenario” storten, met „rampzalige gevolgen”, waarschuwden de toplieden van 140 grote Amerikaanse bedrijven deze week in een open brief.
Wat maakt deze jongste confrontatie zo riskant? Acht vragen en antwoorden.
1 Wat behelst dit schuldenplafond eigenlijk?
Volgens de Amerikaanse grondwet gaat het Congres als enige over de overheidsbegroting. Lange tijd moest de U.S. Treasury (het ministerie van Financiën) de volksvertegenwoordiging daarom voor elke nieuwe obligatie die het uitgaf en toevoegde aan de staatsschuld om toestemming vragen. In 1917, tijdens de Eerste Wereldoorlog, werd besloten dat dit te omslachtig was en kwam er een debt ceiling. Pas wanneer de nationale schuld deze limiet dreigt te overschrijden, moet het Congres instemmen met extra schuld.
Sinds dit plafond in 1939 verder in de wet werd verankerd, verhoogde het Congres het tientallen malen – doorgaans zonder groot politiek drama. Begin volgende maand dreigen de VS echter tegen hun schuldenplafond te stoten. Feitelijk gebeurde dit half januari al, maar met enkele financiële noodgrepen wist minister Janet Yellen (Financiën) tijd te winnen. Op of rond 1 juni is het echter onverbiddelijk X-Day: de dag dat de VS wanbetaler worden, stellen Yellen en het Congressional Budget Office, de onafhankelijke rekenmeester van het Congres.
2 Waarom dreigt deze schuldencrisis momenteel?
Bij de Congresverkiezingen van november heroverden de Republikeinen (nipt) het Huis van Afgevaardigden met de belofte Biden zoveel mogelijk dwars te zitten. Met een Democraat in het Witte Huis tonen zij zich plots weer fiscale haviken. Ze weigeren het plafond op te hogen als Biden niet forser bezuinigt, vooral op milieu- en klimaatbeleid en sociale uitkeringen.
Biden zei aanvankelijk dat hij zich niet laat ‘chanteren’ of ‘gijzelen’. De eerste maanden van dit jaar weigerde hij te praten zolang de Republikeinen vasthielden aan hun bezuinigingseisen. Dat verzet liet hij deze maand varen. Vorige week spraken de Democratische en Republikeinse leiders van Huis en Senaat voor het eerst inhoudelijk, óók over begrotingsingrepen.
Deze week naderden beide kampen elkaar in het Oval Office op enkele punten: strengere eisen aan uitkeringsontvangers en ‘terughalen’ van tientallen miljarden aan onbestede coronasteun. Maar een deal ligt er niet en de tijd dringt.
3 Wat gebeurt er zodra het schuldenplafond wordt aangetikt?
Dat weet niemand precies. Yellen noemde het „onvoorstelbaar” en dat is niet overdreven. Sinds de VS vorige eeuw uitgroeiden tot ’s werelds onbetwiste supermacht, werden de dollar en Amerikaanse staatsschuld cruciale bouwstenen van de wereldeconomie. Al explodeerde de staatsschuld deze eeuw door kostbare oorlogen in Irak en Afghanistan, reddingspakketen in de kredietcrisis van 2007-’09 en tijdens de coronapandemie tot ruim 31.000 miljard dollar, het vertrouwen in de Amerikaanse kredietwaardigheid bleef altijd hoog.
Het onvoorstelbare kan echter onvoorspelbaar uitpakken. Zeker nu marktpartijen toch al nerveus zijn na de perikelen bij regionale Amerikaanse banken, dit voorjaar. En juist omdat Amerikaans schuldpapier zo’n onmisbare rol speelt in het financiële stelsel, kan een default een kettingreactie aan economisch onheil ontketenen – zelfs al vóór de X-Day.
Aandelenkoersen zullen mogelijk kelderen, terwijl geld- en kapitaalmarktrentes oplopen. Pensioengelden zullen wegsmelten. Hypotheken, autoleningen, bedrijfsobligaties en consumentenkredieten worden duurder of lastiger te krijgen. Al snel kunnen ook huizenprijzen, het consumentenvertrouwen en de banenmarkt hieronder gaan lijden.
4 Hoeveel tijd resteert er nog voor een akkoord?
Dit flirten met economische rampspoed hoort bij het onderhandelingsspel. In het Engels wordt het brinkmanship genoemd: zo vervaarlijk mogelijk langs de afgrond scheren om je tegenstander tot concessies te bewegen.
Bij de vorige schuldenplafondcrises van 2011 en ’13 zetten de Republikeinen president Barack Obama op soortgelijke wijze onder druk. Ze eisten toen dat hij zijn zwaarbevochten zorgverzekeringswet (Obamacare) afzwakte. Die eis moesten ze inslikken, maar enkele dagen voor X-day en te midden van mondiale onrust op de financiële markten dwongen ze Obama wel andere progressieve plannen te schrappen.
Ook nu is de verwachting dat pas op het laatste moment een akkoord wordt bereikt. Er wordt zelfs rekening gehouden met een default van enkele uren of etmalen: blessuretijd waarin onder druk van aanzwellende marktpaniek alsnog een deal volgt. Yellen kan zulke tijd winnen met pijnlijke ingrepen: geen uitkeringen, legersalarissen en voedselbonnen uitkeren, maar nog wel rentes en aflopende schulden aflossen. Maar ook die speelruimte raakt ooit op.
5 Op welke stressfactoren moeten we de komende tijd te letten?
Lang leken beleggers er op te rekenen dat Washington er ook dit keer wel uitkomt. Maar nu de onderhandelingen voortslepen en X-Day nadert, beginnen tekenen van stress te ontstaan.
Zo steeg de koers van credit default swaps, waarmee obligatiehouders zich kunnen verzekeren tegen een overheidsbankroet. Deze is nog lang niet zo hoog als die van sommige probleemlanden tijdens de eurocrisis, maar wel op het hoogste niveau sinds de financiële crisis van 2008. Het tekent dat beleggers rekening beginnen te houden met (of in ieder geval durven te speculeren op) het ondenkbare.
Daarnaast is het al weken onrustig op de markt voor Treasury bills (T-bills), overheidsleningen met een korte looptijd, zoals van één tot drie maanden. Voor een T-bill die in juni afloopt, willen houders sinds kort meer rendement dan voor iets langer lopend schuldpapier, omdat ze vrezen dat de overheid juist rond die datum (even) niet aan haar verplichtingen kan voldoen.
Een ander potentieel noodsignaal is de credit rating van de VS. Kredietbeoordelaars Moody’s en Fitch geven de VS nog de hoogste AAA-beoordeling, maar concurrent Standard & Poor’s verlaagde zijn rating tijdens de schuldenplafondcrisis van 2011 al een stapje. Mocht Moody’s en/of Fitch volgen, dan worden sommige institutionele beleggers gedwongen Amerikaans schuldpapier te dumpen. Dit kan het hele financiële stelsel in een meltdown storten.
6 Kan de regering-Biden dat plafond niet gewoon negeren?
Dat het schuldenplafond wordt ingezet als onderhandelingsinstrument leidt grondwettelijk gezien tot een tegenstrijdigheid. Elke regering is verplicht een begroting die door het Congres is aangenomen, exact zo uit te voeren. Door de Republikeinse opstelling wordt Biden nu feitelijk gehinderd in die constitutionele taak. Sommige Democraten bepleiten daarom het schuldenplafond met net zulke onconventionele wapens onschadelijk te maken, zoals:
Het veertiende amendement. De laatste weken wordt er steeds vaker gewezen op sectie 4 van dit grondwetsamendement, die bepaalt dat „de validiteit van de staatsschuld niet in twijfel zal worden getrokken”. Biden zou die bepaling kunnen inroepen, bepleitten onder anderen ex-speaker Nancy Pelosi en ex-president Bill Clinton al. Het zou ook tot maandenlange onzekerheid leiden als Republikeinen zo’n besluit juridisch aanvechten – tot aan het (hun gunstig gezinde) federale Hooggerechtshof aan toe.
Een munt van een biljoen. Deze optie werd tijdens de vorige schuldenplafondcrisis geopperd als grap, maar circuleert inmiddels serieus op Capitol Hill, waar het parlement huist. De Treasury zou een herdenkingsmunt van ‘one trillion’ (een één met twaalf nullen) dollar kunnen slaan om die bij de Federal Reserve te deponeren en zo alsnog over voldoende middelen te beschikken.
7 Waarom stellen Republikeinen zich zo onwrikbaar op?
Wat deze schuldencrisis riskanter maakt dan eerdere begrotingsimpasses is de radicalisering van de Republikeinse Partij. In 2011 was de uiterst rechtse Tea Party-vleugel nog in opkomst toen zijn leden de eerste plafondcrisis ontketenden. Sinds buitenstaander Donald Trump in 2016 de partij kaapte, is deze rechts-populistische koers dominant geworden.
Niet alleen Biden wordt in dit gevecht ‘gegijzeld’, ook zijn belangrijkste tegenstrever, Huis-voorzitter Kevin McCarthy, wordt dat. Tijdens zijn tumultueuze uitverkiezing tot speaker, begin dit jaar, bedongen trumpisten in zijn fractie dat ze hem makkelijker de voorzittershamer kunnen afpakken. Nu zet dit smaldeel hem onder druk om Biden geen centimeter toe te geven.
Trump, die volgend jaar een nieuwe gooi wil doen naar het Witte Huis, blijft de partij controleren. Hij stuwde in zijn eerste en enige termijn (2017-’21) het begrotingstekort en de staatsschuld hoog op met een belastingverlaging voor de rijken en royale coronasteun. Maar vorige week zei hij op CNN dat hij nog liever een default ziet dan een akkoord waaronder de VS „geld blijven uitgeven als een dronken zeeman”. Het verleidde ’s lands machtigste bankier, Jamie Dimon van JPMorgan, tot de sneer „dat dit nóg iets is waar hij [Trump] geen verstand van heeft”.
8 Hoe gaat dit aflopen?
Bij een ‘voortslepende’ default van minstens drie maanden kan de schade oplopen tot een verlies van 8,3 miljoen banen, een economische krimp van 6,1 procent en een halvering van de aandelenindices. Zelfs in het geval dat er op de valreep een deal komt, loopt de economie door alle onrust circa 0,3 procentpunt aan groei en 200.000 banen mis. Ook is de overheid nu al miljarden meer kwijt door hogere leenkosten.
In het verdeelde Washington is het echter belangrijker de andere partij de schuld te kunnen geven van zulke schade, dan die te voorkomen. De Democraten schilderen de oppositie af als roekeloze rechts-radicalen, terwijl de Republikeinen de regeringspartij wegzetten als socialistische potverteerders.
Als kiezers dit zwartepieten al volgen, is het met grote vermoeidheid. In een peiling van The Washington Post en ABC News zei een meerderheid begin mei dat het schuldenplafond verhoogd moet worden, en niet verknoopt zou moeten worden met begrotingsonderhandelingen. Tegelijkertijd is er voor beide partijen ook een reden om níét als eerste toe te geven: gevraagd wie ze bovenal de schuld van een default zouden geven, antwoorden Amerikanen grotendeels langs partijlijnen. Republikeinse kiezers wijzen naar de regering-Biden, Democratische naar de oppositie.
Het maakt in dit gevecht één ding zeker: hoe langer de impasse voortduurt, hoe meer – totaal vermijdbare – schade de politici aanrichten. Aan de eigen economie en, zodra andere landen worden meegesleurd, ook aan het aanzien van de VS in de wereld.
Maarten Schinkel over staatsschulden E11
